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双重国籍:无人管的“潜规则”

news.xixik.com   2012-9-17 15:45:44 资讯来源:深圳广电集团   字号控制:[ ]

 美国,作为世界上最发达的国家,同时也是世界上实行人才战略最为成功的国家,在与各国的人才争夺战中,居于绝对的优势地位,长期以来,一直是各国优秀人才聚集之地。各国为了自身的发展,也纷纷制定各种措施,以期在新世纪的人才竞争中占据有利位置。随着全球化进程的加速和以信息技术为代表的知识经济的到来,各国间人才流动日益频繁,对人才的争夺也日趋激烈。

近日,有媒体曝出,法国奢侈品巨头路易威登集团(LVMH)首席执行官、法国首富贝尔纳·阿尔诺近日申请加入比利时国籍。很多媒体称阿尔诺此举有“逃税”嫌疑,阿尔诺9月9日表示,虽然他正在申请比利时国籍,但并不会做“税务逃亡者”。首富的“叛逃”也再次引发人们对是否开放“双重国籍”的争议。

中国历史朝代表

 

一家比利时媒体近日首先爆出,法国“最富的男人”阿尔诺正在申请比利时国籍。比利时移民委员会主席达拉马格尼表示,阿尔诺的申请已经在8月底进行备案,将与“其他申请人”同样处理。他说,整个过程将最晚会持续到“明年初”。

路易威登集团已经发表声明,确认了上述消息。声明称,阿尔诺“是而且仍然是”法国的纳税人。“法国和比利时双重国籍既不会改变这种情况,也不会改变其发展路易威登集团的决心及其为法国创造的就业机会。”

路易威登集团表示,来自法国北部的阿尔诺,在工作和个人生活上都与比利时有很深的渊源。他的私人公司“阿尔诺集团”在比利时有“很多投资”。在此背景下,阿尔诺决定申请法国和比利时双重国籍。

据美国《福布斯》杂志估算,现年63岁的阿尔诺拥有约410亿美元,约合2600亿元人民币的资产,名列全球富豪排行榜第四、欧洲富豪排行榜第一。虽然阿尔诺否认申请比利时国籍是出于经济原因,但是他的申请依然掀起了轩然大波。

此前,法国总统奥朗德先前在竞选中承诺,对年收入超过100万欧元的高收入者征收75%的边际税。一些政界人士指责阿尔诺申请比利时国籍有逃税、背叛法国之嫌。法国左派人士指责阿尔诺“背叛”和“侮辱”法国,他的行为是“不负责任和贪婪的表现”。

据法国《世界报》报道,阿尔诺曾经会见法国总理让·马克埃罗,警告他说对富人征收特殊税款将会带来恐怖的后果。对此,一名路易威登集团发言人表示,阿尔诺和马克埃罗会面时谈论“政治、法国竞争力和税收问题”。

阿尔诺9日表示,正申请比利时国籍,但不会做一名税务逃亡者。他说:“我现在是、以后也是一名法国纳税人,我会和其他法国人一样履行自己的财务责任。”但《华尔街日报》分析称,如果阿尔诺申请比利时国籍成功,他将选择在比利时缴税,而不是为法国缴税。

单一国籍制在越来越国际化的生活中渐渐成为了障碍,有九成的新移民也并不愿意放弃中国国籍。近几年,多有商界、文化节、知识界高层人士通过与中央高层见面的渠道呼吁实施双重国籍,这一问题也数次被高层讨论。与中国情况相近的印度为吸引人才、资本回流,已经开始默认双重国籍,中国还要等多久?

有人曾总结说,在打破西方的外交封锁上,新中国有三件法宝,一件是边界问题谈判,一件是经济援助,还有一件就是“双重国籍”问题的解决。在建国初期,这三件法宝在新中国对周边国家的睦邻友好外交中起到了非常大的作用,而“双重国籍”的解决则是新中国以侨务促外交的一个大手笔。前两个法宝为人们所熟知,第三个法宝是怎么回事呢?

华侨“双重国籍”问题是近代以来才产生的。在近代以前,对于那些在海外讨生活的中国人,明清中央王朝认为他们是“自弃王化”,一般不闻不问。近代以后,随着世界市场的不断扩充,移民海外的华人越来越多,保护海外侨民的合法利益成为清政府不得不面对的问题。

中国在清朝以前不存在国籍的概念。辛丑条约后,中国成立外务部,后改为外交部,才开始对外籍人有管理,才有国籍和护照的概念。民国时,中国承认双重国籍和无国籍,因此当时犹太人可以自由来上海。当时中国和日本等许多国家都订了自由来往条约,中日是互免签证的,孙中山担任中华民国总统时还同时拥有美国籍。解放初期的一段时间,出入境也是宽松的。1953年以前,上海到香港可以自由来往。

1907年荷兰殖民者勒令荷属印度尼西亚华侨全体改入殖民地籍,为了护侨,清政府在1909年对抗性地通过了《大清国籍条例》。当时荷兰殖民者奉行出生地原则,即以个人的出生地点来确定国籍,而清政府则奉行血统主义,即以亲子关系来确定国籍,承认“双重国籍”。其后,民国政府继承了清政府的相关规定,1912年和1929年的《中华民国国籍法》均承认“双重国籍”。

到了1946年,印尼政府颁布《公民法和居住法》,沿袭了荷兰的原则。3年后,印尼开始实行《印尼联邦共和国关于国籍问题之规定》,按照这一规定,两年内不声明脱离中国籍的华侨,即“被动地”成为印尼公民。1950年颁布的印尼《宪法》重申了这一“被动制”原则的合法性。其他新独立的南亚次大陆的民族国家也多是奉行此原则。于是,“落叶归根”还是“落地生根”,成为一个问题。

据不完全统计,新中国建立之初,东南亚的华侨有1000万之多,且80%是二代或三代华侨。这些华侨多数从事商业,往往财大势雄,甚至控制着所在国家的经济命脉。作为刚刚摆脱殖民统治的民族国家,基于民族情绪,很多东南亚国家很难接受华侨的模糊身份。当时有人说华侨“有利的时候是本国人,无利的时候就是中国人”,既表明了一种情绪,也是“双重国籍”带来的困扰。

对海外华侨来说,新中国成立让许多人以身为中国人而自豪,他们生怕因加入外国籍而背上“忘掉祖国”的骂名。

海外华侨在抗日战争和中国的民主革命中作过巨大贡献,在《共同纲领》中,就明确提出要保护华侨的正当利益。1949年11月《南侨日报》创刊3周年,毛泽东和周恩来分别题词,并号召“海外侨胞与祖国人民团结一气,为实现中华民族的彻底解放而奋斗!”

这种充满革命豪情的号召,让一些东南亚国家惊疑不已,因为新中国的成立,对东南亚国家而言,不仅意味着一个大国的重新崛起,也是意识形态上的一个共产党国家的出现。华侨问题因此敏感起来。而其后中国的一些做法,也似乎让这些国家对中国顾虑重重。

新中国第一届政协代表名额中就专设华侨代表,而且是按照海外华侨的人口比例来划定的。印尼1950年通过确定居民的国籍规定时,新中国认为这是无视中国主权的行为。

随着朝鲜战争的结束,新中国迈入一个和平建设期。但当时西方国家千方百计孤立中国,美国在中国周边构造了一个外交包围圈,华侨“双重国籍”问题成为它们挑拨中国和东南亚邻国关系的手段之一。在这种情形下,中国决定先解决印尼华侨的“双重国籍”问题。

1954年,印尼即将举行大选,华侨的国籍问题成为其考量的重要问题。当时苏加诺委托尼赫鲁向毛泽东问候,其中就涉及华侨“双重国籍”问题。毛泽东间接回答说,华侨问题“应该适当地解决,免得有些国家说我们要利用华侨捣乱。如果华侨保持侨民身份,他们就不应该参加所在国的政治活动;如果取得了所在国的国籍,那么就应该按该国的法律办事。”

进入上世纪50年代后,中国跟印尼等东南亚国家打交道,这些国家害怕共产党的第五纵队,中国为了消除他们的疑虑,宣布废除双重国籍,一直延续至今。不承认双重国籍,可以使当地华人不再因意识形态受到干扰,这在当时起到了积极作用。留在中国的外国人,原来出入中国境十分自由。后来就需要签证了。1956年6月4日,时任中国总理周恩来还就国籍问题在印度尼西亚首都雅加达对当地华侨进行了演讲。1980年,新中国第一部《国籍法》正式规定:“中华人民共和国不承认中国公民具有双重国籍……定居外国的中国公民,自愿加入或取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”。现在看来,这条规定过于严厉,等于开除了海外中国人的国籍。

凡此种种,加上西方国家渲染“红色政权”的威胁,东南亚一些国家认为“共产党中国”的存在是一个威胁,一些报刊宣称“华侨是中国对东南亚抱有帝国主义企图的实证”,很担心华侨是红色中国输出革命的载体,说他们是“潜在的北京第五纵队”。西方政治学者詹姆斯·罗西瑙在其著作《疆界与桥梁——关于国家和国际政治体制相互依存的报告》中称,“已成为东南亚商人阶层的华人,由于种种原因,在许多方面受歧视和盘剥,自然转向中国(或者台北或者北京)寻求保护。因此,在当地人眼中,华侨成了潜在的‘第五纵队’……”

华侨忠诚问题因此成为一些东南亚国家的心结,那个时期发生的封闭华侨报馆、社团、学校等反华、排华运动,与此不无关系。

据不完全统计,目前世界上承认双重国籍的国家大约90多个,剩下的国家大多是默认状态,即不承认这一群体公民的外国籍,也不因为他获得外籍而剥夺本国籍。有些国家从法律与人权的角度认为:只要不伤害国家正当利益,那么公民加入外国籍,政府可以不承认他们的外国籍身份,不让他们担任政府部门公职,却无权剥夺他们的本国籍。回顾19 至20 世纪的历史, 整个世界基本是在战火、动荡、对抗和探索中度过的。在冲突与对抗中艰难探索国际新秩序的国际社会处于民族主义的高度复兴时期,对国家主权都倍加珍惜。各国为了维护国家的主权,强化民族意识,同时为了征得更多的兵役都排斥双重国籍,推崇一个国籍原则。而后来为何各国纷纷改变了对双重国籍的政策呢?

实际上反对双重国籍的国家只是占少数。我们可以看到,包括美、加、澳等移民国家、英、法、西班牙、意大利等传统发达国家、日本与亚洲四小龙、“金砖四国”中其他三国等新兴国家和地区在内,当今世界主要经济体中,除中国内地之外,都承认或默认双重国籍。纵观先前各国国籍法对双重国籍的规定可以为了国家利益而牺牲了广大移民的利益,

其根源还是出于国家利益的需要,另一个重要的因素就是移民者自身的利益诉求呼声强大。发达文明都普遍认可一个道理,那就是人活着有追逐幸福和自由的权利。不管移民的人是明星也好,是平头百姓也罢,都有权选择自己想要的生活。他们移民不论是为了更好的发展,有更大的艺术自由,让子女接受更好的教育,让自己和家人享受到发达国家的福利待遇,还是让自己去许多国家不受签证约束。

东西方冷战爆发的时候,两个阵营对立严重,“双重效忠”更不能被社会和国家接受。分清敌我的需要不单体现在国籍问题上,也体现到了社会生活的各个方面。在当时国籍问题也是政治问题,更是一个敌我问题,双重国籍这种“里通外国”的行为是绝对被禁止的。

国籍问题,一开始就是以国家利益、国民利益为出发点的。美国的制度是不承认公民加入别国国籍,但也不反对。而世界大多数国家采取双重国籍政策,有其自身的考量:

从2011年1月1日,韩国国籍法修订案正式生效,其核心内容是针对海外韩侨、全球人才等人群,政府有条件允许持有双重国籍。越南也已经在2009年,完全承认双重国籍,据称已经有350万的越南归侨,重新拿到了越南籍。

 

同样有着巨大人口的印度,虽然没有完全承认双重国籍,但是却用了一种变通承认的办法——“发放海外公民证”。从2005年开始,印度已经发放了400万海外公民卡和700万海外印度裔卡。“这样让印度人才回流很快,1996年时才有7万人,现在回去了七八十万人。”

法国和以色列更夸张,法国人不论以何种方式取得外国国籍,法国仍视之为本国公民,其义务、权利丝毫无增无损。特别是在任何情况之下,不能引渡到法国之外受审、服刑。以色列的规定也一样,而且辅以“犹太人回归法”。

如果为了寻求人才完全可以用其他通融办法解决,不一定非要这种根本性变革,而且很多问题不是恢复双重国籍就能就能解决的,而法律是刚性的,不应随时调整、更新,甚至废除。

可见,是否要承认“双重国籍”,不易轻下结论。当前我们可以不考虑明星们为什么要拥有双重甚至多重国籍的原因,我们也可以不考虑“裸官”们为什么将妻儿送到国外,但是,一个现实必须要面对:很多人选择移民的原因是,他们认为拥有了外籍身份后,就会在当地享受到教育、福利待遇、社会治安、医疗、生活条件、环境等各方面的保障;近70%的出国留学生,在学业有成后,也因为这些原因选择了留在外国,比重如此之高,不仅是财富的外泄,更是人才的流失,这是非常可怕的。

国籍如户籍,其附带着的是更多的利益问题。当下,我们必须要解决双重国籍背后“潜规则”盛行的问题。但是更应该重视不少人移民国外的人生诉求,只要这个问题解决了,“双重国籍”自然而然就会成为伪问题。

可以采用对香港居民的做法。中国国籍法在香港的执行状况可作借鉴,甚至可以全盘移至到中国内地。原则是国籍身份应以出境与否为决定因素。目前居住在香港的中国公民可以持有外国护照,可以作为旅行证件出入香港。也就是说,持有外国国籍无妨,但在香港特区内,可以申请中国特区护照,完全以中国人的姿态出现,受中国法律的管辖。

目前香港特区中国公民即使加入美国籍,照旧可以在特区居留工作,在美国出生的子女,虽有天然的美国国籍,依然可以申请香港特区中国公民。目前,在香港持英、美、加拿大和澳洲等护照的人士有几十万人之多,但他们都可以申请特区中国公民身份,实际上是默许了双重国籍。这种办法其实可以推扩到整个中国地区。

可以采用双边对等的办法。有的国家,如法国、英国、加拿大、澳大利亚等国公开认可双重国籍,可以予之对等。2000年人大华侨委员会主任甘子玉和副主任李道豫在加拿大和留学人员座谈时曾指出,中国和加拿大实际上已有一个类似的双边协议,即如果加拿大的国籍拥有者回到中国,当他或她使用中国护照身份,则中国政府视该中国护照拥有者为中国公民,反之亦然。要求承认双重国籍者认为,基于当年国际政治的需要,中国不承认双重国籍有其历史的合理性,但时代已经变化。他们同时提到,很多过去不承认双重国籍的国家,都已经有所改变。

从2011年1月1日,韩国国籍法修订案正式生效,其核心内容是针对海外韩侨、全球人才等人群,政府有条件允许持有双重国籍。越南也已经在2009年,完全承认双重国籍,据称已经有350万的越南归侨,重新拿到了越南籍。

同样有着巨大人口的印度,虽然没有完全承认双重国籍,但是却用了一种变通承认的办法——“发放海外公民证”。印度的政策是,只要不是在与其敌对的巴基斯坦、斯里兰卡,或者孟加拉国,侨民都可以领取。

从2005年开始,印度已经发放了400万海外公民卡和700万海外印度裔卡。“这样让印度人才回流很快,1996年时才有7万人,现在回去了七八十万人。”王辉耀说,“中国可以借鉴印度的模式,他们的人才政策是不花钱的。”今年的两会期间,全国政协外事委员会副主任韩方明也向两会提交了议案,建议可以参考印度的做法,推行诸如“海外华裔卡”这样的政策。

而美国的制度是不承认公民加入别国国籍,但也不反对。如果要放弃美国国籍,其程序异常麻烦和困难。现实中,只有一些台湾和香港的官员,为了谋得更高职位才会主动放弃美国国籍。李远哲在1994年接任台湾“中研院长”一职时,就是主动放弃了“美国国籍”。

事实上,中国国内掀起恢复双重国籍的呼声,主要来自欧美新兴移民群体,那些已经在东南亚生活几十年的老华侨,则并不要求“双重国籍”。

实际上这项双边协定和对香港中国公采取的方式类似,只不过是专门为加拿大回来的中国人双边政府达成了相关的协议。这项协定主要适合那些原来已有中国国籍或拥有中国护照的中国人。但原来没有中国国籍,或户口籍出国前已取消,则很难适用。现国外要求双重国籍的,主要是这批出国前已被取消了中国户籍的中国人。

可以采取不再取消中国国籍的做法。中国政府现在实际上已放宽了对户籍的限制。2003年8月7日,在中国公安部公布的新的七项户籍管理便民措施中第六项专门规定,从发布之日起,“取消出国、出境一年以上的人员注销户口的规定”,也就是不再要求注销中国国籍。这条规定实际让现在广大出国留学、工作的人员合法保留了中国的国籍,即使这些出去的人员日后有可能加入其他国籍,只要他们回国拥有中国户籍,则同香港特区一样,实际上还可以被视为中国公民。这可以算是为今后中国限制双重国籍打下了基础。

随着中国日益融入国际,大中华圈、亚盟和全球一体化区域的潮流,中国政府值得考虑的策略就是以后在重新审议国籍法时,可参考其他很多国家的做法,不用表明承认或是不承认双重国籍,取消或修改“定居外国的中国公民,取得外国国籍的,即自动丧失中国国籍”这一硬性规定。如能采取这一措施,则一定会取得定居海外留学人员的热烈欢迎。这是一个不用花一分钱的政策,但却会为中国在今后几十年甚至数百年内持续不断地带回巨大的人才、资金和社会的效益,也必将会使回流的海归的对祖国向心力增强。

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所以,不能在双重国籍上做文章,因为这不是解决中国问题的关键所在。当前中国最需要解决的问题是如何更好地保护中国公民的人身和财产权利。如果不能拿出切实的方案,从体制上解决中国境内公民权利不受保障的问题,如果政府不能尽快从管理政府变成服务政府,切实地为中国境内公民服务,那么,实行双重国籍制度很可能会导致高端人才或者“特殊人群”通过变换国籍获得特别的保护,普通中国公民将会饱受双重国籍挤压所带来的痛苦。现在很多年轻的父母将自己的子女送往国外,希望他们早日取得外国国籍,这充分说明中国的生存和发展环境亟待改善。如果意识不到这一点,而只是寄希于望修改国籍法,减少国籍变更的麻烦,那么,不仅会掩盖中国社会发展中存在的矛盾,而且会导致中国的国籍管理制度更加混乱。

当务之急是要加大出入境监管的力度,建立全国的联网制度,彻底查处拥有双重国籍的人员,让那些公然违反《中华人民共和国国籍法》的中国公民受到法律的严惩。因为只有这样,才能维护中国的法律尊严,也只有这样,才能防止中国资源被少数外国人侵占。

世界上明确承认双重国籍的国家要远比明确反对的国家多,剩下的国家多是默认状态。反对双重国籍的原因主要是在“身份认同”上:一是两个国家处于敌对或未建交的状态,双重国籍拥有者“该如何效忠”?冷战时期的中国就面临着这样的问题,所以对双重国籍采取了不承认;二是出于国家安全问题考虑,限制这一群体参政议政;三是如何对这一群体公民进行管理,从法律上讲,双重国籍有可能为一些犯罪分子逍遥法外或获得从轻处罚提供机会。最近这些年,腐败案件类型、性质和作案手段出现新变化。腐败案件涉外化。有的违纪违法人员把作案地选择在国外、境外,或者将赃款赃物转移到国外、境外,还有的甚至通过各种关系,秘密取得外籍身份或者双重国籍。如果承认双重国籍,那么,很可能出现的后果是,一些先富裕起来的和掌握权力的公民,利用双重国籍制度逃避对中国的法定义务。

留学生常常自喻是“卡”住的一代,动弹不得,而这只是我国海外流失人才的冰山一角。事实上,“双重国籍”在北美华人界并非新鲜话题,相关讨论“一阵冷,一阵热”,已经历时多年。中国人才流失的形势十分严峻,急需出台新的政策以适应新的国际人才竞争。而双重国籍的放开,有利于在全球化的今天,吸引海外人才、资金、技术;而反对双重国籍,并不能阻止人才或财产的流失。目前,中国有不少政策,比如,安家费,给予了外籍人才部分“国民待遇”,但这些做法并不规范。如果能够通过双重国籍的途径解决问题,实现化暗为明,那么,双方都将更加方便。同样,开放双重国籍,海外华人将取得或不再失去中国的国籍,中国对海外华人的向心力和吸引力将大大增强,国家认同感也将得到前所未有的提升。

从上个世纪90年代后期,出国不用注销户口,回国来,一手一个护照,两边都沾光,很多人建议,我国要么实行合法化,要么就要认真监管,按照国际法,严格堵死这种现象,以维护法律的严肃性。

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