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美国的行政区划是几级的?美国县市关系漫谈

news.xixik.com   2018-3-11 19:21:49 资讯来源:嘻嘻网   字号控制:[ ]
核心提示:美国的行政区划是几级的?州以下有哪些行政区划?美国的县相当于我国的哪一级行政单位?

美国行政区划极其复杂,美国几乎是一张白纸上开始建立的,和中国、欧洲等故老相传的区划体系完全不是一个画风。除了横平竖直简单粗暴的划界之外,市县关系可能是其最大的特色之处,遗憾的是难以两句话说清,只能请慢慢读下去。

美国行政区划存在两个核心概念:一、州权;二、分权/自治。可以说所有政府权力都源自于州,联邦政府是各州联合后立宪的权力让渡,州以下区划都是从州获得授权。另一个角度又可以说所有权力源自于居民,各级政府都是这一权利的横向切割,三权分立等则是纵向切割;所以局部地方的区划很大程度上取决于当地居民意见。(以上均为理论,实际上现代以来越高层的政府权力越膨胀,美国联邦政府尤甚;不过在区划这件事上高层基本还是不太管。)

导致的结果一是“交错”,并不像中国、法国等单一制国家一样,所有权力从国家一层层分下来,而不是不同权力有不同的源头,落实在地理区域上有重叠也有偏差;结果二是“例外”,没有一套全国统一的体系,不同州情况差很远,州内情况也不太一样,具体到一个小市镇居民们决定出来的行政或区划形式可能非常特殊。这里只能总结这些结果的大致情况。

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具体来说美国行政区划,在州以下主要是自上而下和自下而上两套体系并行交错。

前一套自上而下的体系是:州(State)——县(County,另有些等同于县的单位如全国41个独立市或“州辖市”,及路易斯安娜的堂区Parish,阿拉斯加的自治市镇Borough)——个别州的“乡”(Township;不过另一些州Township不是这个意思而等同于Town)。这一体系基本覆盖所有土地没有遗漏(阿拉斯加另论)。后两级区划的权力都来自于州的让渡或分割。

后一套自下而上的体系是:人口聚集的地方投票同意建制(Incorporate),然后州授权成立“建制地区”或者称居民点(Place);具体专名则不一定,根据州法律和居民意愿综合决定,包括市(City)、镇(Town,也有用Township的)、个别州的村(Village)和“区公所”(也用Borough这个词)等(以上“乡”和“区公所”为我拟译)。这一体系的权力理论上来自居民联合和州特许授予(例如选市长、管理市政、以及最重要的税收!);但另一部分权力可能仍由县负责(例如人口登记、土地测量、以及还是最重要的另一块税收!);还有可能两者合作的(一些地方的警察、消防);此外还有些权力体系独立于县-乡或市-镇体系,但可能与之均存在合作(例如教育有校区区划体系;交通常归联合成立的交通局管——大部分这些体系都在州内也是州权的让渡和划分;但交通可能除外,例如著名的纽(约)新(泽西)港务(交通)局PANJNY,两州州长各派一半管委会委员和执委会委员管理)。

第二套体系没有覆盖全部土地,剩余没有设立市镇村区政府的地方叫非建制地区(Unincorporatedarea),其面积总体来看往往比建制地区还大——这是美加澳三国行政区划的重大特点——非建制地区各种事务由州、县或其他机构直接管理,也可能会由居民自发组织形成一些机构(但不是正式政府)管理。很多非建制地区是乡村偏远之处;但也存在不少非建制地区人口非常密集、城市化程度很高、甚至也有了正式公认的名字,只是没有政府而已。一个国内游客可能去的比较多(但未必知道正确名字)的非建制地区的例子是拉斯维加斯大部分赌场所在的天堂“市”或天堂“镇”(Paradise)——其实它没有建制,临近但不属于拉斯维加斯市,而且也不是一个真正的“市”,不过名字得到了州政府正式认可。另一个估计也有很多人听过的是斯坦福,大学承担了不少政府的权力,没有正式名字(但大家自然就用大学名称呼了)。至于黄石国家公园之类当然也不会有建制和地方政府,少量居民事务也由州、县政府授权给联邦政府公园管理处了。美国人口调查局有一套方案命名全国人口较多的非建制地区(人口普查指定居民点,CensusDesignated Place, CDP);通常会被大家沿用,习惯了之后非本地人很可能根本不清楚某个地方是非建制地区。

两套行政区划体系无论地理区域还是权力上都是并行交错关系,并非上下级关系;它们同为州权的不同划分和转移方案。也就是说,市大于县或者县大于市的说法都不太对(虽然县占据的地理面积大一些的情况更多)。

美国行政区划是几级的,答案是真没法说;再问美国的县相当于我国的哪一级行政单位,答案还是没法说,可能相当于县级吧……

上面提到了部分权力的体系交错性,下面结合讨论下地理区域的体系交错性:

不少建制市太大了,部分边角蔓延到原本的县外,但依然是多方分享权力或者合作:市政都归市政府管,人口登记什么的住在哪个县就归哪个县政府管。有时候大市占据了县的全部面积,依然同时存在市政府和县政府,各管各的事;不过此时通常会有市县融合(Consolidatedcity–county)的情况,例如旧金山、费城,同一政府肩负双重责任。还有更诡异的情形:某占据全县95%面积和人口的大市和县政府融合了,但剩下几个完全是嵌在大市里的小市拒绝融合,那么那个融合政府负责95%地方的市权力和100%地方的县权力,但剩下5%地方的市权力是小市保留的(但很可能会向县-大市融合政府付费租用市政服务)。

(新英格兰地区的县权力弱化,部分县甚至只是地理概念没有政府,而镇政府权力增强取代了很多县权并几乎覆盖了全部土地。镇之下镇中心等人口聚集处往往还可能会设置村,所以也可以视为州划分为镇,大镇重组为市、小镇可能内部再设村。——如果你被搞晕了,那么请无视这些细节,记住本文反复强调的美国区划中出现的两字就对了:“例外”。)

市镇官方正式地或者民间习惯地划分为区(“市辖区”,还是Borough这个单词)或是社区(Neighborhood)那是各建制市镇自己的事了,不算在州以下成体系的区划里。

州县(乡)体系和市镇(村区)体系之外的其它各种区划体系(不能叫行政区划体系)中,最重要的之一是12年义务教育相关的学区区划体系,因为它切实和居住点相关(同时也和房价极其相关)、教育差不多也可以算成行政的一种、而且通常是由居民直接选出来的学区委员会负责管理的(当然资金还是得找议会政府体系要)——这是很多基层政客从政之路的起点。大致上,学区区划和县的区划会有很强的关联,大县通常不重叠不遗漏地划分为多个学区,小县可能组成联合学区;但同样的,充满着各种例外。

除此之外,还有联邦选区、州选区、司法区等等区划体系。另外美国邮政设置的邮编区也很重要,因为美国判断某人是不是某地居民(从而决定有没有投票权、买车险要不要上浮等)的重要依据是住址,办银行卡开通手机等很多事情都需要提供邮政地址;但是要注意美国标准邮政地址“City”一栏往往是最近邮局所在居民点,而未必是当地行政真正所属。这几套区划体系源头上都是彼此独立的,不过会相互借鉴、常常重合;其中县和居民点这两类行政区划往往会对其它区划起到引导性作用。——中国也有些类似情况,例如海关关区、审计署审计区就和行政区划有很多不一样的地方,但显著受到行政区划的引导性影响;另外中国正在初步尝试司法区划和行政区划独立,不过未来会如何发展暂时还看不太出。

再说说城市的发展。

县是州的分割产物,只会有重新划分调整,不会有扩张的概念。但建制市镇则不一样,源自于人口聚集,有扩张或衰落的变化。

美国大城市多半都经历过一个 人口聚集——建制——人口继续聚集超过市域——扩张合并周边非建制区或者小建制市镇——后两步反复进行的过程。扩张过程通常充满了各种游说扯皮冲突妥协。上面所说的担负95%市政府和100%县政府职能的融合体就是妥协产物之一。一般来说,合并的主要好处是能统一规划,享受更便利的市政条件(道路规划、垃圾处理等等);这也是大城市吸引鼓动周边地区合并的主要动力和手段。但不好或者难以合并之处也有,最要命的往往是税收问题无法令所有人满意;此外还有某些政客煽风点火搅和流产的可能(例如某大市和小镇合并本来会是共赢,一帮黑哥们上街抗议这稀释了小镇的非裔人口比例……)。这样的城市发展过程最后的结果往往是市界犬牙交错,可以看看帖子最后补充的一些地图。

非建制地区一旦合并到建制城市之后之后重新分离很罕见,小城市合并到大城市之后再度分离偶有发生。易合难分的原因一是市政管理是非常细致的,一入都市深似海,融合之后再要切割开真的不太容易通过;二是有时有州级法律问题。——这一点上,我觉得权力集中是一种大趋势,毕竟已是现代城市文明阶段,不是上古乡老自治社会了;就像美国联邦政府权力也显著压过传统州权好多年。

相对的,市、镇政府也可能破产,此时或其它一些原因存在可能(但不是一定)撤销建制,回归只有州县管的状态;县政府也有破产的先例,州政府可能会接手债务或者提供援助;但这些情况下很多政府服务都会大幅度削减,伴随各种额外要求。州政府没有破产过目前法律也不允许破产,要真发生美国就大事不妙了;联邦政府更加不会,不然大事不妙的是整个世界……

基本就这个样子,略掉了很多和美国本土没那么直接相关的细节;那些联邦政府操心层级的美属外岛(关岛天宁塞班中途岛之类)和美国托管的太平洋岛国暂时不管了,阿拉斯加、夏威夷和“准州”波多黎各的各种特殊之处也没提,印第安部落保留地亦略过。总之要留意一件事:美国的区划最大特点就是“存在例外”。

附1:美国按人口的前三大城市无论何种标准都是一样的:纽约、洛杉矶、芝加哥,但第四大城市按不同标准有不同结果:按建制市严格界限是休斯顿、按连绵建成区是迈阿密(大迈阿密)、按大都会统计区是达拉斯(达拉斯-沃斯堡大都会统计区)、按首级统计区是华盛顿(华盛顿-巴尔的摩-北弗吉尼亚联合都会统计区)。从这个角度也可以看出美国行政区划的复杂性。——话说我个人真的很佩服美国人口调查局,以及非常理解手工年代十年一次的人口普查要花八年完成最后间接逼出了IBM成立这事。

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附2:一点数据:根据2010年人口普查,在县的体系中,美国50个州共有3235个县或县级相当区划单位(参照对比:截止2015年8月中国有2853个县级区划单位);而在居民点体系中,有10159个市、9721个人口普查指定居民点、7949个镇、4843个“乡”(仅密歇根明尼苏达新罕布什尔新泽西宾夕法尼亚5个州设立;人口调查局认为“乡”也是居民点)、3776个村、1226个“区公所”(仅康涅狄格新泽西纽约宾夕法尼亚4个州设立,阿拉斯加的同一个单词通常翻译为“自治市镇”,另建制市镇下设的“市辖区”也用同一个单词但与前两者均不同)、以及各种计数不超过40甚至为1的其它名目的居民点(参照对比:中国乡级区划单位数量大约40000)。

附3:还是说一下吧,关于美国首都的行政区划定位。哥伦比亚特区是和州平级的单位,但不是州(叫联邦地区);哥伦比亚特区下目前有且仅有一(“州级直辖”)市,即华盛顿市,且此市占满了特区的所有地域(但历史上特区最多下辖过2县3市)。弄清楚这点的最大实际用途是:在美国旅游租了带GPS的车后,要设定目标为首都,请在第一级菜单寻找DistrictofColumbia,再在第二级菜单选择唯一的Washington;如果在第一级菜单选择Washington,会被引导到华盛顿州去。

最后,纽约市是个大奇葩,本文刻意没有涉及,考察美国市镇行政区划体系请尽量不要拿它作为参考。

最后的最后,弗吉尼亚也是个奇葩(全美41个独立市/“州辖市”此州占了38个;先“切块设市”再“合并母县”搞出三个比全国很多县还大、下辖很多乡村甚至无常住居民地带的独立市;另外全国面积最小的县阿灵顿县也在此,100%城市化且比很多镇都小),考察美国州行政区划体系也最好不要将它当典型。

最后的最后的最后,从全世界角度看,美国行政区划依然相当奇葩(原因参见第二段),大国中除了加拿大、澳大利亚两个同为驱逐掉原住民从殖民地空白起家的之外没有太多相似者。不要随便说什么“国外都是县高于市”、“外国的市都不管乡村”。因为:1.外国 不等于 美国;2. 美国 不等于 你知道的美国几个城市。

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