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中国黑户大调查:占人口1%的1300万没身份的人

news.xixik.com   2015-3-24 15:41:28 资讯来源:东方早报   字号控制:[ ]
核心提示:根据国务院第六次全国人口普查数据,全国至少有1300余万人没有户口,占中国所有人口的1%。不符合政策超生、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致黑户产生的主要原因,分别占60%、15%、10%和15%。

2014年7-8月,本文作者万海远等三人专门就“黑户”群体的生存状态问题,赴云南、广西、河南、广东、江西等地进行为期21天的田野调查,通过对黑户个体的生存状态进行追踪跟访,对黑户问题的成因、类型与数量分布有了初步的了解。总体来看,不符合政策超生、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致黑户产生的主要原因,分别占60%、15%、10%和15%。如果不加以制止,黑户问题不但会制约人才流动、损害黑户群体的心理健康,而且还会影响社会公平并增加新的社会不稳定因素。在分析黑户背后的社会管理问题基础上,作者提出了解决黑户问题的若干政策建议。

根据国务院第六次全国人口普查数据,全国至少有1300余万人没有户口,占中国所有人口的1%。他们没有户籍资料,没有户口卡(常住人口登记卡),也通常没有身份证,所以被社会俗称为“黑户”。他们中大多数是超生人员,也有部分是属于弃婴、收养或领养子女,还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门的不作为而被迫成为无户籍人员。因为没有户口,他们大多数人没有社会保障,没有正常的工作、生活和受教育机会,甚至连出行也困难重重。2014年7-8月,我们专门就“黑户”群体的生存状态进行了田野调查。

一、“黑户”的存在

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1.调研设计。由于调查对象的特殊性,一旦真正满足“黑户”的条件,就很难通过正式的渠道去获取这部分的样本,因此我们采用社会学的田野调查方式来对黑户家庭进行追踪式调查。在有限预算安排的前提下,我们设计了一组科学、简单而又可行的抽样方案,从而来获取有全国代表性的黑户样本。

第一阶段总体样本。调研组充分利用国家统计局住户调查处在全国各地城市调查队和农村调查队的资源,对分布在全国各地的统计局调查人员进行询问调查,以获取他们工作过程中所掌握的黑户样本。同时,课题组还充分挖掘身边的线索,对工作在最基层的派出所民警、民政工作人员、村长或村民进行访谈,从而获取尽量多的黑户样本。在这个基础上,我们再通过“滚雪球”的方式,向已经联系到的黑户个体询问他们所掌握到的其他黑户样本。最终,我们获得了分布在全国15个省(自治区)的1928个有效黑户个体。

第二阶段黑户抽样。在总体样本中,我们分省份、城乡和县市进行3级分层,从而使用分层线性随机抽样的方法来抽取调查样本。同时,由于存在一个乡镇有多个黑户家庭的现象,因此我们继续在乡镇按照农业人口比例从高到低排列并分成两组,要求在农业比例高的乡镇抽取2倍的黑户样本。为了保证样本的代表性,我们在分层线性抽样框架下重复1000次。总体上看,不同样本的回答很不一样,黑户个体的特征具有较高的变异性,从而样本选取具有较好的代表性。

第三阶段入户过程。利用设计好的访谈提纲,调研组对黑户个体进行了田野调查。根据不同的黑户类型,采取了不同的调查方式。对于那些从来没有进行过户口登记的黑户,我们联系到去到所在的村庄/寨子,从而面对面地对黑户个体进行访谈。而对于因户籍管理接续不畅所导致的黑户,我们采取了追踪跟访法,即跟随个体在不同地方、区域和部门进行记录,在个体寻找户籍档案的过程中,跟着往返云南、广西、河南、广东、江西等地,从而对黑户的形成过程和生存状态有了一个切身的体会。

2.访谈开展。在2014年7月15日至2014年8月6日间,调研组开展了为期21天的实地调查访谈,对3位大学毕业生黑户追踪跟访了15天,多次往返广东、广西、河南等地。而在另外的6天中,调研组还入户调查了12位从来没有上过户的黑户个体,由此间接访谈了54位村长和当地的村民代表,并对黑户形成原因和解决过程中涉及的公安、民政、户籍、计生和社保室的相关工作人员进行了访谈。在这个过程中,我们入户访谈了黑户的个体与家庭的相关信息,调查了村庄和社区层面的数据,由此掌握了黑户的人口学特征、心理健康、经济行为、社会交往和黑户相关的政策信息等。

通过田野调查,我们不仅掌握了黑户群体的形成原因、数量、分布及相应的个体特征等等。同时,还对黑户群体的生存状态和基本生活有了一个切实的感知,对这个问题形成的制度和政策原因也有了更深刻的体会。总的来看,通过调查,我们发现“黑户”群体普遍缺乏权利保障,心理环境较差,生存状态堪忧。由于长期被排斥在主流社会之外,他们普遍收入较低,就业稳定性差,没有归属感,容易产生报复社会心理,继而成为社会不稳定的潜在来源。

二、“黑户”群体知多少

总的来看,黑户现象不仅存在,而且非常普遍。全国仅官方在2010年公布的最保守数字,黑户人群就超过1300万,占全国所有人口的1%。在城市,黑户在大中专毕业生和流浪人员中比较普遍,如广东和河南都有接近15%的大学生毕业后找不到户口档案;而在农村,甚至几乎每个村都有黑户的存在,如江西名口镇的每个村庄都有1%~2%的人从来没有上过户口。相比其他为社会所共知的脆弱人群,黑户们通常不为大家所了解。他们隐匿在社会的某个角度,公众也无法感知到这部分群体的存在。他们无法上学,不能到正规医院看病,甚至不可能获得一份像样的工作。可以说,由户籍改革滞后和社会管理缺陷造成的黑户问题,是一个具有中国特色的社会问题,这已成为困扰经济增长和社会发展的重要因素。总体来看,由于形成黑户的原因有很多,归纳起来,可大致分为以下几种 。

1.不符合政策超生型,约占50%。新生儿出生后(二胎甚至三胎),由于计划生育政策的原因,经济状况困难的家庭往往会为躲避罚款,而不会及时到派出所办理落户手续。在我们的调查中,为逃避罚款而没有到派出所办理户口的比例最高,目前占到50%左右。以此类推,全国至少有650万这样的黑户。

这种类型的黑户,一般会等到孩子上学(现在小孩读书需要户口)的时候再去上户口。在办理的时候,派出所一般会要求出具家庭、村/居委和区县的各种证明,手续繁杂,而且要补交较高的罚款或社会抚养费。有些地方有规定提出,社会抚养费数额取决于当地的平均工资或该家庭收入的若干倍。但在实际操作中,具体金额一般取决于个体的讨价还价能力,但一般在3000元到5万元。

2.未婚生育型,约占10%。这里面又分两种情况。其一,一些人未达到结婚年龄就生育,而这按规定不可能获得结婚证和准生证,因此会导致孩子无法上户口。其二,一些人未婚先孕,而父母亲最后没有结婚。而按规定,小孩出生上户口必须随父亲或者母亲,这种情况就会使得新出生的孩子难以办到户口,从而成为黑户。总体来看,未婚生育的黑户公民占到10%左右,全国至少有130万人。

这部分黑户群体去派出所办理户口,一般会被要求出示医学出生证明。而这么多年过去了,出生证明早就不见了;或者孩子本来就是在家里出生的,根本就没有出生证明,所以要办理户口相当麻烦,而且成功办理的可能性也非常低。

3.没有主动登记型,约占15%。首先,小孩出生后,父母一直在外打工,留守的儿童没人管,户口也没有主动上,这类黑户儿童一般在5岁左右。其次,孩子出生后由于各种原因没有及时上户口,孩子一直到长大成人也不知道(农村以前上学不用户口),等到工作后才发现自己是黑户。对于符合计生要求,而只是没有主动要求领取户口的居民,占到黑户群体的15%,全国至少有195万人。

这部分没有户口的群体,可以直接申请补录,需要谈话材料、本人申请、村/居委会证明等证明此人确是事实存在。由于未满16周岁的人,还需要另一个医学出生证明,而这个证明材料不容易获得,所以很多人发现自己没有户口的时候,还是会选择等到满16周岁后,再去派出所申请补登户口,而且申请的程序相对简单,成功申请的可能性也较高。

4.毕业迁移证丢失型,约占15%。大中专毕业生在考取大学时一般会将户口迁入读书所在地,毕业后由于丢失或户籍接续的原因,而没能在规定的时间内办理入户手续。大学毕业生因档案丢失而导致的黑户现象,在近年有稳定增加的趋势。这种情况在2014年占到总黑户的15%左右,全国推算就是195万人左右。

这类群体在发现没有户口的时候,都会主动去派出所申请上户口。成功办理的可能性较高,但一般要花费半年到两年时间,而且寻找户口档案的各种信息成本、交通成本和协调成本很大,要多次不断往返学校、原户籍所在地、公司所在地等,交通差旅费要花费5000元到2万元不等。

三、当前“黑户”的生存区域

1.生活在农村边远地区的黑户群体。在以前,黑户主要分布在偏远农村和少数民族聚集地区,许多村民信息闭塞,几乎不与外界联系,更没有主动申领户口的意识。在我们调查走访的“黑户”群体中,相当一部分是属于弃婴、收养或领养子女等。另外,在我们的调查中,也有部分是属于计划外生育子女,由于没有多少文化,不懂得户口还要主动申请登记,所以一个家庭中很容易产生多代都是黑户的现象。

云南省文山自治州31岁的刘二花就是其中的代表。在村民刘辉的带领下,见到了这个多少让我们有点吃惊的妇女。她略带羞涩,不善言辞,不愿意跟陌生人说话,甚至我们3个人的“庞大”调研小组(其中1人是当地户籍科工作人员)显然也让她紧张了。由于语言上的沟通困难,再加上对“公家人”的天生敬畏,她对我们的造访感到不适。据村民刘辉介绍,她小时候是引产活产婴儿,所以没有出生医学证明,至今也没有办理过户口和身份证,所以在13年前嫁给本村的智障人员后,一直没有申领结婚证。据同行的户籍科王良介绍,出发前他们也在户籍系统里搜索了刘二花的名字,发现确实不在里面。而更让他吃惊的是,刘二花的两个儿子也都不在他们的系统里,虽然最大的孩子明明已经12岁了。当被问及成为黑户的过程时,刘二花的反问“户口还需要登记,去哪儿登记?”,这让我们的访谈难以继续。只不过在回来的路上,村长告诉我们说,这个12岁的孩子没有进过校门,6岁就开始跟着妈妈割草放牛,早上6点起来,吃一顿早饭就去山上割草去了,直到晚上才回来。所以,村里人一般也不太能见到这个孩子。在调查中,像这样一出生就是黑户的儿童并不在少数,他们因父母是黑户的历史原因,延续成为“黑二代”,这类群体在户籍问题的解决上更为复杂。

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2.流浪在城郊的黑户群体。除了在边远农村隐形存在的黑户,还有更多的黑户群体就存在城市的身边。为了完成计划生育任务,很多地方都采用计生与罚款相结合的方法,超生即需要缴纳社会抚养费,所以超生而未缴纳社会抚养费的就不能办理户口。据调查,华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%,也就是说大约还有30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。当然,这只是发达省份的数据,在一些偏远省份,社会抚养费征收率更低,黑户比例更大。由于不能办理户口,这导致有一些未缴纳罚款的超生儿、非婚生育或早婚早育未办证的孩子被送给他人,或者流入到网络送婴、卖婴的人贩子手里。相当多的“黑户”孩子被拐走后,父母也不报案,因为公安找回孩子的可能性并不大,纵然孩子要回来了,计生委罚款要钱的可能性更大,所以干脆就不报案了。在未来,这些儿童则相当程度地流落到城郊地区,因为这里的管理水平不如城市,而且黑市交易相对活跃,因此成为黑户儿童的常态生存地。

另外,由于多年来“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的政策,从而有大量的新生儿没有户口。到目前,这部分孩子大都成年,甚至开始有了黑二代。在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下,这些黑二代也在很大程度上流动到了城市地区,成为建筑工地、餐馆或煤矿的工人。虽然工作条件恶劣,但是在这里干活能拿工资而且不需要身份证。而对于那些缺乏工作能力或者没有工作意愿的黑户,则倾向于滞留在城市并成为“流浪群体”。根据民政部门的一项统计,在城市流浪人员中,有20%是属于没有户籍的黑户群体。在此次调查中,来自河南陕县的刘伟名就流浪在义马市。由于没有身份证,他无法找到一份像样的工作,而没有好工作就挣不到钱,挣不到钱就不能买房,买不到房他就没法落户,因此他被迫在义马市做了一名矿工,后来由于煤矿倒闭,所以他就一直流浪在义马市区长达5年。

3.奔走在城市中心的黑户毕业生。近年来,另一种形式的黑户正呈现快速增长的趋势,即由于户籍管理混乱所导致的户口档案丢失现象,包括大学毕业生户口接续和出国读书导致的黑户问题。一般来说,离开老家去外地读书的学生会被要求把户口迁到学校的集体户口,而在毕业后,如果找到工作并能解决户口的,一般就迁到单位集体户;而毕业后单位不能解决户口的,一般是挂靠当地人才交流中心;而一直没有找到工作的,一般会被要求迁回原籍。而正是在区域间的接续过程中,不同部门的交叉衔接与不同地区对户籍政策的

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