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欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲委员会的区别

news.xixik.com   2021-5-16 19:35:45 资讯来源:嘻嘻网   字号控制:[ ]
核心提示:欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲委员会这四个长相相似的名词分别代表四个完全不同的实体,其中前三者属于欧盟下属机构,而“欧洲委员会”则是一个独立于欧盟的,主管人权保护的欧洲国际组织。

看和欧洲有关的新闻时,有没有被“欧洲理事会”“欧盟理事会”“欧盟委员会”“欧洲委员会”这四个名词弄晕过?这四个词好像啊,它们是一个名词的多种译法吗?如果不是的话,那这四个机构之间有什么关系和区别呢?下面来为大家进行一个科普!

1.这四个名词指的是四个机构吗?

答案是,当然!这是四个完全不同的机构。让我们来看看这四个名词的英文。

中国历史朝代表

欧洲理事会——European Council

欧盟理事会——Council of the European Union

欧盟委员会——European Commission

欧洲委员会——Council of Europe

也许大家会说,这四个英文也好像啊!好吧,其实不仅中国人,就连很多欧洲人都在吐槽这四个名字也太容易让人混淆了。那么现在,让我们不要纠结于这四个机构是如何命名和翻译的,而是首先了解一下它们的作用和职责。也许在了解过后,大家就能更容易理解为何这四个机构要如此命名,他们的名称都分别代表了什么含义。

2.这四个机构都是欧盟机构吗?

答案是,否!!有欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会属于欧盟机构,欧洲委员会则是完全不同的另一个机构(更准确的讲,应该是一个独立于欧盟的国际组织)。

既然欧洲委员会和其他三者属于完全不同的一个体系,那就让我们首先讲讲欧洲委员会吧!

3.欧洲委员会(Council of Europe)是什么?

欧洲委员会(Council of Europe)是一个创建于1949年,拥有47个成员国(全部为欧洲国家)的国际组织,其作用是维护欧洲的人权、民主和法治。所以,欧洲委员会其实和欧盟一样是一个国际组织,而上述其他三者则是从属于欧盟的机构!

这个似乎没有什么存在感的国际组织,成立的时间甚至要早于欧共体(欧盟的前身)。这是因为某种程度上来说,欧洲委员会是欧洲一体化的第一次尝试(如果不算敦刻尔克条约组织等军事同盟的话)。欧洲委员会的成立要追溯到二战刚结束之时,此时欧洲各国都饱受彼此之间相互的摧残,又面临战后恢复和抵御苏联的问题,因此迫切希望能够加强欧洲一体化。但是,此时两种对欧洲一体化不同的声音出现了:以英国为首的部分国家希望各国结成松散的“邦联”(可以有一个邦联会议来协调各国立场,但各国之间仍保持完全独立),而以法国为首的部分国家则希望各国能逐渐让渡部分主权形成欧洲共同政策,并最终造就一个像美利坚合众国那样的“欧罗巴合众国”。两派角力的最终结果……当然是彼时更强大的英国占据了上风。于是1949年,欧洲委员会成立了,其最初成员国有10个,到现在则发展到了47国,囊括了几乎所有的欧洲国家甚至是前苏联加盟国。欧洲委员会最重要的机构就是各国组成的“议会大会”,它和所有几乎国际组织的“议会大会”一样,为成员国交换意见、形成共识提供了一个平台,而并不具有立法功能(是不是和上文所说的邦联很像?)。

欧洲委员会1949年创建,总部设在法国斯特拉斯堡,以促进欧洲人权、法治、文化为宗旨。官方语言为英语和法语。

成立日期

1949年5月5日,爱尔兰、比利时、丹麦、法国、荷兰、卢森堡、挪威、瑞典、意大利和英国在伦敦签订《欧洲委员会法规》,正式成立该组织。欧委会总部设在法国斯特拉斯堡,在巴黎设有办事处。

成员

47个成员国(2007年5月):爱尔兰、奥地利、比利时、冰岛、丹麦、德国、法国、荷兰、列支敦士登、卢森堡、马耳他、挪威、葡萄牙、瑞典、瑞士、塞浦路斯、圣马力诺、土耳其、西班牙、希腊、意大利、英国、芬兰、匈牙利、波兰、保加利亚、斯洛文尼亚、立陶宛、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、罗马尼亚、安道尔、摩尔多瓦、阿尔巴尼亚、拉脱维亚、乌克兰、马其顿、俄罗斯、克罗地亚、格鲁吉亚、阿塞拜疆、亚美尼亚、波黑、塞尔维亚、摩纳哥、黑山。另有美国、加拿大、日本、墨西哥和梵蒂冈五个欧洲委员会部长理事会观察员国。此外,梵蒂冈、美国、加拿大、墨西哥、日本、以色列还是欧洲委员会议会的观察员国。

宗旨

其宗旨是保护欧洲人权、议会民主和权利的优先性;在欧洲范围内达成协议以协调各国社会和法律行为;促进实现欧洲文化的统一性。

欧委会通过审议各成员国共同关心的除防务以外的其它重大问题,推动各成员国政府签订公约和协议以及向成员国政府提出建议等方式,谋求在政治、经济、社会、人权、科技和文化等领域采取统一行动,并经常对重大国际问题发表看法。

其成员国的标准必须为实行多元化民主、法治和尊重人权的欧洲国家。另外,成员国必须签署《欧洲人权公约》。

欧洲委员会刚成立的时候,各国可谓是踌躇满志,想要把它办的“热热闹闹”,但首先从哪里下手呢?第二次世界大战造成的生灵涂炭使得欧洲民众的人权意识提升了,欧洲国家都想要制定一部保护人权的公约,于是欧洲委员会就从此入手。1950年,欧洲委员会推动各国签署了《欧洲人权公约》并在此后成立了欧洲人权法院。《欧洲人权公约》是世界上第一部比较完备的人权相关的公约,在当时可是非常先进的(不得不说,在人权保护方面欧洲确实走在世界前列,但这和他们现在打着“人权”幌子维护自己利益可是两码事!)。

《欧洲人权公约》的封面

但是,因为欧洲委员会组织架构实在太过松散,议会大会也没有立法功能,于是在《欧洲人权公约》签署后,各国逐渐发现,欧洲委员会确实推动了各国合作,但也仅仅是推动各国在某些利益交汇的领域合作而已……换句话说,它根本无法满足法德等国更进一步的愿望,那就是推动实现真正的欧洲一体化!这是必然的,因为从根本上来说,欧洲委员会是一个纯粹的政府间国际组织,这和欧盟这个“超国家”国际组织是完全不同的(下半部分会简单讲述欧盟作为“超国家”国际组织是怎么运作的)。如果还很难理解的话,大家可以拿当今世界的联合国(政府间组织)和欧盟(超国家组织)做一个对比,看看这两个国际组织是不是拥有完全不一样的力量?为什么前者在国际社会中的存在感越来越稀薄,而后者有时却能发挥比其成员国更重要的作用?

在认识到欧洲委员会的局限后,法德等国略感失望,认为自己必须要“另起炉灶”,探索欧洲一体化的全新道路了!之后轰轰烈烈的欧共体和欧盟的故事就展开了……但是,在欧洲煤钢共同体于1952年成立并开始全新的欧洲一体化路径后,欧洲委员会仍然继续存在并运作着。然而……其基本也就负责一下人权方面等问题,存在感不是很高(所以不知道也很正常)。但大家也千万不要忽略这个国际组织,它在欧洲区域内维护人权方面影响力仍然很大,尤其是欧洲人权法院的存在,推动了欧洲乃至世界范围内人权意识的提高以及人权保护法律的健全。俄乌冲突发生后,欧洲委员会暂停了俄罗斯的代表权,大家通过上面的介绍想必也知道是什么原因了把(在此对其中蕴含的政治意味不作评述)。

2022年2月26日,欧洲委员会因俄罗斯对乌克兰的“武装攻击”暂停了俄罗斯的代表权

总而言之,欧洲委员会和欧盟委员会、欧洲理事会、欧盟理事会是完完全全没有关系的一个国际组织,大家可要分清楚了!我们的媒体经常会在新闻中把“欧盟委员会”写成“欧洲委员会”,虽然大部分人都知道其指的实际上是欧盟的那个“委员会”(因为真正的“欧洲委员会”存在感实在太低了,普通人几乎不会知道),但严格来说这种表述就是不准确的。

最后,让我们回到问题的本源——为什么这四个机构名字这么像呀?!通过上面的介绍,我们已经知道欧洲委员会可以说是欧洲一体化的第一次尝试,所以它被命名为“Council of Europe”也算是“合情合理”,毕竟它确实是“欧洲范围内(of Europe)”的“委员会(council)”呀!那可能又有人要问了,为什么欧盟委员会(European Commission)用的单词是“commission”,却也被翻译成了“委员会”?其实,作者认为这完全是当初进行中文翻译时出现了一些小小的问题……虽然“council”和“commission”都可以被翻译为“委员会”,但前者指的是立法相关的委员会,而后者更偏向行政方面,所以本来在翻译时应该进行一下区别。但“欧洲委员会”诞生后过了许久,作为欧盟机构的“欧盟委员会”才出现,所以作者猜测,在当初翻译“欧洲委员会”的时候,译者并没有料想到这个译名会和之后出现的一个名词出现意义的重叠,因此没有对其进行更精确的翻译。作者认为,“Council of Europe”翻译为“欧洲理事会”才是最准确的(大家可以去对比一下中文对“委员会”和“理事会”的定义!)。好吧那么问题又来了,如果真的按照作者的翻译,那么我们现在所说的“欧洲理事会(European Council)”又应该怎么翻译呢?这个问题作者也不能回答了,也许这是欧洲人自己也没搞明白的问题(外网上也有很多外国人在问这两者有何区别,毕竟“European Council”和“Council of Europe”从字面意义来看区别真的很小)。

欧洲委员会和欧盟区别

欧洲委员会和欧盟委员会不是同一个东西。

欧盟委员会是属于欧盟一下的一个组织,主要权利是向欧洲议会和欧洲首脑会议(也属于欧盟机构)提出法律议案,并且监督条约的实施,是属于欧盟的。欧洲委员会则是欧洲各国政府间的组织,和欧盟没太大关系,旨在维护人权,加强民主,推动欧洲文化的发展。

欧洲联盟(European Union)是欧洲最重要的区域性国际组织。欧盟正式成立于1993年,比欧洲委员会晚了40多年,现有27个成员国。

虽然欧盟是一个国际组织,但具有很多主权国家的特征,各个成员国在政治和经济上有着更加紧密的联系。欧盟设有七大机构:

第一,欧洲理事会。由各个成员国的国家元首、行政首脑,以及欧洲理事会主席、欧洲联盟委员会主席组成。这是欧盟名义上最高层的机构,其主席相当于欧盟的“国家元首”。

第二,欧洲联盟理事会。相当于欧盟的上议院,每个成员国选派一名理事(通常是各国的部长),但不同国家的理事,拥有的投票数不同。

第三,欧洲议会。相当于欧盟的下议院,现有705名议员,由各个成员国选举产生。

第四,欧盟委员会。这是欧盟的行政机构,负责执行具体的政策,设有主席一人,相当于欧盟的“行政首脑”。

第五,欧洲联盟法院。这是欧盟的司法机关,确保法律的实施,有权决定成员国、机构、企业和个人之间的法律纠纷。

第六,欧洲中央银行。在27个欧盟国家中,有19个成员国使用欧元。中央银行最主要的任务,就是管理欧元区的货币政策。

第七,欧盟审计院。检查每年预算的正确执行。

相比欧洲委员会,欧盟无论是在全球事务上,还是欧洲的地区事务上,都有着更为强大的影响力,权力也更大。特别是在经济事务上,欧盟具有单一市场、关税同盟的特征,可以被视作一个经济体。

2021年欧盟的GDP总量达到了17.0万亿美元,在全球排第二位,仅次于美国;人均GDP则到了4.0万美元,高于绝大多数的国家。

欧盟实际上就是欧洲委员会的精简版,剔除了一些经济发展较落后的成员国。

因此,对外,欧盟在与其他国家进行贸易谈判的时候,手中握有更多的筹码;对内,欧盟对各个成员国的约束力也要更强。所以,无论从哪个角度来看,欧盟的权力都要远远大于欧洲委员会。

1.欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会这三者作为欧盟下属机构有什么关系?

答案是,这是三个互相之间并不存在隶属关系的欧盟机构(EU Institution)!换句话说,这三个机构是平级的,并不存在上下级关系(但这并不代表三者是完全独立于彼此的,它们的关系将会在下期讲到)。如果还不明白的话,可以看看下面这张图:

讲到这里也许有人会问了,为什么欧盟作为一个国际组织居然会有这么多的下属机构?毕竟我们耳熟能详的其他国际组织,比如联合国、上海合作组织等等,主要机构也就是秘书处和成员国大会而已。在这里,我们就必须好好介绍一下欧盟作为一个“超国家”国际组织有何特殊之处了。“超国家性”顾名思义,指的是欧盟在某些方面已经“超越”了主权国家的界限,其最突出的体现就是成员国将部分宝贵的主权让渡(如货币权)给了欧盟,由欧盟来行使这些本应属于成员国的权力。这么来看的话,欧盟和成员国的关系在某种程度上就已经很像中央政府和地方政府的关系了。

1952年成立的欧洲煤钢共同体获得了共同体内部的煤钢生产、投资、价格、原料分配,以至发展或停闭某些企业或某些部门的大权,可谓是欧洲一体化“超国家”发展的第一步。

当然,欧盟并不是具有完完全全的超国家属性,否则“欧罗巴合众国”早就实现了不是?而且,即便是在那些主权已经被让渡给欧盟的领域,成员国的意见仍然起到很大作用。这是因为在欧洲内部,我们在上篇介绍过的针对欧洲一体化的政府间主义和超国家主义斗争一直存在(即欧洲一体化前进的方向到底是一个松散的邦联还是“欧罗巴合众国”),而“政府间主义”始终是一股强大力量(甚至可以说在大部分时候都占据上风)。欧洲国家虽然都是欧洲一体化的支持者,但现在还不想将所有主权都交给欧盟(欧盟自己也并没有做好准备),就算是欧洲一体化最坚定的支持者德国和法国也没有轻易放弃自己作为成员国在欧盟中的作用。

1965年,因不满欧共体(欧盟前身)加强超国家特性的一些举措,法国总统戴高乐命令法国代表不出席欧共体会议,造成“空椅危机”。“空椅危机”是欧洲一体化“政府间主义”的鲜明体现。

所以可以说,现在的欧洲一体化建设以及欧盟的发展是在两条轨道上行进的,一个是希望成员国将主权逐步让渡给欧盟的超国家主义,一个是认为成员国仍然应该在欧盟内起主导作用的政府间主义。两派斗争和妥协的结果,就是欧盟内体现这两种精神的机构都存在着,其中超国家主义的代表是欧盟委员会,而政府间主义的代表是欧洲理事会和欧盟理事会。

关于欧盟如何运作的问题实际上非常复杂,作者在这里只能简单概括一下。实际上,欧盟作为一个兼具超国家特性和政府间特性的国际组织是如何运作的一直是专家学者研究的焦点。(如果对欧盟是如何运作的感兴趣,推荐一本书《欧盟是怎么运作的》,作者为奥利维耶·科斯塔)不过,这并不影响我们对以下三个机构关系的理解!首先就让我们从欧盟中超国家主义的代表——欧盟委员会讲起吧!

2.欧盟委员会是什么?

“欧盟委员会是欧盟政治上独立的执行机构。它负责独立起草新的立法提案,并执行欧洲议会和欧盟理事会的决定。”(来自欧盟官网对“欧盟委员会”的定义)

欧盟委员会logo(注意logo中的欧盟旗帜)

好吧,这个解释确实还是让人一头雾水,那么让我们用比较通俗易懂的话来讲一下欧盟委员会到底扮演何种角色吧。前面讲到,欧盟委员会体现的是欧盟内的“超国家主义”精神,那么在这一层面上,我们就可以把欧盟想象为一个国家,欧盟委员会则是这个国家的“政府”。这也是为什么欧盟自己将欧盟委员会定义为欧盟的“执行机构(行政机构)”。

既然欧盟委员会是欧盟的“政府”,那么它有什么职责和功能呢?

首先,欧盟委员会和国家政府一样,负责实施欧盟的政策,尤其是在那些已经获得了成员国让渡的主权的领域,如共同农业政策、贸易政策等。

第二,欧盟委员会需要和欧盟理事会及欧洲议会一起管理、监督欧盟资金的使用。

第三,欧盟委员会需要和欧洲法院一起确保欧盟法律的实施。

第四,欧盟委员会拥有“立法动议权”,虽然它自己不能够立法,却能敦促其他欧盟机构立法(类似我们的国务院向全国人大提出议案)。

最后,欧盟委员会要在国际舞台上代表欧盟,这也是为什么欧盟委员会是欧盟中曝光率和存在感最高的一个机构(我们经常可以在新闻中看到“欧盟委员会发表声明……”、“欧盟委员会主席说……”等等,而很少看到欧盟理事会和欧洲理事会对吧)。

大体上,欧盟委员会有以上五点职责和作用。大家可以类比我们的国务院,看看两者是不是有很多相似之处呢?

2022年2月22日,欧盟委员会主席冯德莱恩在比利时布鲁塞尔的欧盟委员会总部就乌克兰局势发表声明。

但是也要注意,欧盟委员会并不能完全等同于主权国家的政府,我们这样的类比只是为了方便理解而进行的简单化类比,其中省略甚至扭曲了很多原理。可以说,如果欧洲一体化能够沿着“超国家主义”的道路高歌猛进,那么等到欧盟真正成为了“欧罗巴合众国”的那一天,欧盟委员会就可以被认作是真正的欧盟“政府”了,欧盟委员会主席也可以被称作是“欧盟总统”(巧的是,在2004年胎死腹中的“欧盟宪法”中确实曾提议将欧盟委员会主席称为“欧盟总统”)。但是在欧洲一体化建设初期的今天,成员国仍然发挥着巨大作用,欧盟还远不能称为是一个“国家”或“超国家”。因此我们不能简单地将欧盟委员会称为欧盟的“政府”,最多也只能像欧盟自己那样,将其称为欧盟的“执行(行政)机构”。

介绍完作为“执行机构”的欧盟委员会后,一个更更重要的问题出现了。那就是,假如欧盟委员会被类比为欧盟的“政府”的话,那么它执行的政策都是谁规划的呢?换句话说,是谁在负责欧盟的“顶层设计”呢?又是谁在做具体决策呢?现在答案揭晓,负责“顶层设计”的是欧洲理事会,而负责具体决策的(也就是确定欧盟政策)是欧盟理事会!相信这两个名词也是大家最分不清楚的,接下来让我们介绍一下吧!

欧洲理事会和欧盟理事会

1.欧洲理事会European Council是什么?

欧洲理事会的logo

“欧洲理事会将欧盟领导人聚在一起,制定欧盟的政治议程。它代表了欧盟国家间最高级别的政治合作。”(来自欧盟官网)

这个定义还是非常浅显易懂的。简单来说,欧洲理事会就是所有欧盟成员国领导人和欧洲理事会主席、欧盟委员会主席坐在一起召开的一个会议。国内媒体经常会把欧洲理事会写为“欧洲峰会”或“欧洲领导人会议”,这个翻译从字面上来讲并没有什么大错,只是会让人忽视会议参会者不仅有成员国领导人,也有欧盟的代表。

那么欧洲理事会有什么职责和作用呢?简单来说有以下四条:

通过以上介绍,大家觉得欧洲理事会可以类比成主权国家的什么机构呢?作者认为大概可以类比成总统等最高领导人,只不过“欧洲理事会”是由一群人组成的。

欧洲理事会现场

值得注意的是,欧洲理事会虽然也是欧盟机构(institution),虽然也有主席(现任主席叫米歇尔),但它本质上是一个每年只召开四次的会议!这种看似不太合理的设置其实和欧盟及欧洲一体化建设历程有关。在欧共体(欧盟前身)发展初期没有欧洲理事会,成员国和欧盟最高领导人无法聚在一起共商“国事”。这导致了两个问题,一个是欧盟决策效率低下、前进方向混乱,另一个是成员国很难对欧盟(准确来说是欧盟委员会)发挥影响。于是七十年代第一次“欧洲峰会”召开了,大家发现这个会议好处可真不少,于是逐渐将其制度化,并最终于2009年正式确立为欧盟官方机构。而唯一受损害的可能就是欧盟委员会及其所代表的欧洲一体化“超国家主义”思想了,因为从此,成员国而不是欧盟本身在欧盟中发挥了更大作用。

2.欧盟理事会Council of the European Union是什么?

欧盟理事会logo

大家有没有发现,欧盟理事会的logo和欧洲理事会一模一样呀?这可不是作者放错了,而是因为两者本来就有很大关系。首先,让我们来看看欧盟自己的定义:

“在欧盟理事会(简称为“理事会”,ps.欧洲理事会可不能简称为“理事会”哦)中,来自各个欧盟国家的政府部长开会讨论、修改和通过法律。欧盟理事会和欧洲议会一起担任欧盟主要的决策机构。”

这个定义似乎有点难以理解,我们还是用类比法,将欧盟理事会比作主权国家中的内阁或者部长会议。而且,就像部长要听最高领导人的话一样,欧盟理事会也要听欧洲理事会的话,执行成员国的意志。实际上,比起一年只开四次的欧洲理事会,欧盟理事会才是负责欧盟内大部分决策的机构(和欧洲议会一起)。那么我们来看看欧盟理事会有什么作用和职能吧!

虽然作者刚刚把欧盟理事会比作内阁或部长会议,但是从上文中可以看出,这个类比比之前两个类比不准确多了。毕竟,哪个国家的内阁或部长可以立法或者通过年度预算?不过,还是让我们将其简单化,否则这篇文章可就长着呢~

2019年的一次欧盟环境部长会议

最后,我们来聊一聊欧盟理事会的构成吧。大家一定会想,每个国家有那么多部长,每个部有那么多职员,欧盟理事会怎么召开呢?其实,欧盟理事会虽然也是一个机构,但其内部有十个不同的“布局(configuration)”,简单来说就是主管不同领域的部长和部门有不同的“开会方式”。比如外交部长们几乎是每周都要开会,而主管旅游或者体育的部长一年可能就见一两次面。另外和欧洲理事会不太一样的是,欧盟理事会虽然也是“会议”,但其有非常庞大的常设机构,有固定的职员和比较完备的组织体系。通常部长们见面的会议也只是就重大问题做出决策,大部分工作还是要交给欧盟理事会的职员们。

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3.欧洲理事会、欧盟理事会、欧盟委员会之间有什么关系?

讲了这么多,大家有没有晕?最后让我们再来总结一下这三者的关系吧。如果把欧盟比作一个国家的话,那么欧洲理事会就是最高领导人,欧盟理事会就是内阁或者部长会议,欧盟委员会就是“政府”。也就是说,欧洲理事会指引方向,欧盟理事会具体决策,欧盟委员会负责执行。

当然,这么类比是非常不严谨的。这么做最严重的问题就是抹杀了欧盟(欧盟委员会)的自主性,好像欧盟本身只是执行各国意愿的机器。实际上,欧盟委员会也有自己的意志,某种程度上,它一直在和剩下两个机构争夺欧盟内的权力。而这又回到了我们上一篇所说的欧洲一体化两条路径——“政府间主义”和“超国家主义”上来了。(具体可参见上篇哦!)

如果不想看理论的话,大家只要这么理解就好了:欧盟(欧盟委员会)是“超国家主义”的代表者,它的目标是让欧盟最终成为一个国家,而成员国就像美国的“联邦”一样融化在其中;而“政府间主义”是大部分成员国的偏好,成员国目前肯定还没做好完全“消失”的准备,他们希望欧盟成为一个供欧洲国家合作的平台,就算真的要发挥什么作用也要按照成员国的意思来。两派之间一直是此消彼长的关系,从没有谁长期占主导,只不过就最近十几年来说,“政府间主义”暂时占了上风。

(关于欧洲一体化的理论,可以阅读中国社科院欧洲所田德文老师撰写的《欧洲一体化:回顾理论流变过程 探析理论实践关系》)

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