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财政部:美国联邦与州及地方政府间财政关系

news.xixik.com   2008-10-8 19:21:49 资讯来源:嘻嘻网   字号控制:[ ]

美国是联邦制国家,除联邦政府外,全国有50个州,1个哥伦比亚特区,3042个县,约81900个市、镇和学区。政治体制上的联邦制,使得联邦政府、州以及州以下地方政府在财政上相对独立,而且州及地方政府有许多自主权。

一、财政收支结构

在收入方面,联邦政府主要依靠所得税,其大约三分之二的税收收入源于个人所得税。联邦政府不是与州和地方政府直接分享任何税收收入,收入由联邦税务总局征收。美国州和地方政府有着实质上的自主权,只要不违反联邦宪法和本州有关法律,他们可以自主选择他们的税收结构。税率、税基和各项收费可以不经过联邦政府的批准,由各州确定。目前,州政府趋向于主要依赖于所得税和销售税,地方政府趋向于主要依赖财产税、用户收费和州政府的补助。许多联邦以下的政府选择与联邦所得税相同的税基征收州或地方个人和公司所得税,以便州和地方税收征管机构与联邦税务总局实现信息共享(美国各级政府税收征管机构相互独立)。

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支出方面,美国宪法明确了美国政府的各项职责,并由国会负责确定联邦政府超出州和地方政府权力的明确范围。职责的划分,为明确美国上下级财政支出范围奠定了基础(美国州和地方政府财政收支结构见表1)。州可选定政府雇员的数量,决定雇员的工资和福利待遇。可选定在任何水平上自主提供各项服务。但州的宪法明确,经常性预算不允许出现赤字,借贷仅是为了资本融资的目的(资本性预算)。而且,联邦政府也安排了一些法令来限制州和地方政府的支出决定:如环境和健康法规;有条件地接受联邦补助,特别是健康和福利服务,等等。同样,州政府也规定了它们地方政府的行为。

1993年,美国联邦以下的政府(州和地方政府)支出相当于全美GNP的13%,少于联邦政府的18.4%(国防和国际援助不包括在内)。

表1 1991年美国州和地方政府财政收支结构

项目        州和地方政府    地方政府

总收入(百万)    $902177       $541791

所得税         14.6%        2.2%

销售税         13.9        4.1

财产税         18.6        29.8

联邦(和州)补助    17.1        37.3

用户收费        13.9        14.4

其他          10.8        8.7

总支出(百万)     $908470      $542045

教育          32.7        39.9

公路           7.1        4.8

保健           8.9      7.9

警察和消防        -         5.2

公共福利         14.0        5.0

债务利息         5.7        5.3

其他           31.2        31.1

总计           99.6%      99.2%

来源:美国商业部(1994年)

另外,美国对联邦以下政府的借贷没有制定正式的限制性规定,仅在联邦机构制定的公认财政惯例方面上受到约束。联邦政府的可信许诺不保释州的偿还困难。目前,大多数经合组织国家,制定了中央政府对中央以下政府借贷进行限制的制度,以增强宏观经济调控,减少中央保释风险。

地方政府的财政自主权受到了更多限制,并由各州所决定。地方政府可以征收的税由州规定,虽然在选择税率上有一些自由,但州通常规定征税的最高限度。地方一般出台法规,对一些财政行为(如调整税率或附加,新的举债等)要求选民投票决定。州政府也给予地方政府补助,有时在延伸的基础分享税收收入,但模式各不一样。

二、财政依赖性

过去以来,联邦政府采取了一系列的行动来增加州和地方政府的财政独立性。

一是降低联邦援助的增长率,特别是联邦对州和地方政府的补助。目前,联邦已取消仅有的对州和地方政府的一般援助项目(即一般收入共享),并极大减少对地方政府的直接援助。从表2可看出,60年代后期到70年代后期之间,联邦补助占联邦预算的份额和州及地方支出的份额,在迅速地增加。80年代,州和地方预算对联邦补助的依赖性减少,联邦预算中的补助份额下降。1990年到1993年,联邦对州和地方政府的补助有所恢复,这些增长的补助多是集中用于个人而不是用于政府单位。

二是减少通过联邦所得税的显性补助。在过去,所有州和地方政府一般目的税是允许从联邦个人所得税中扣除。1986年联邦税收改革取消了个人所得税的一些扣除项目,并将所得税的最高边际率下降为33%,这样就相应减少了所得税和财产税剩余扣除额的价值。

表9:美国:联邦对州和地方政府的补助

  选择的年份:1970-1993年

年份  实际数额  占州和地方政府  占联邦政府   付给个人

 (10亿元)  支出的百分比  支出的百分比  的部分(%) 

1970   73.6       19.0     11.5      36.3

1975   105.4      22.6     13.7      33.7

1980   127.6      25.8     15.2      35.7

1985   113.0      20.9     10.8      46.6

1990   119.7      19.4     10.7      57.0

1993   163.2      23.0     13.6      62.0

来源:美国商业部,现行商业调查,国民收入和产出帐户,表3.2、3.3节选年份;政府关系咨询委员会(1993)。

三、上下级财政补助

联邦政府对州和地方政府的补助,不仅数额大,而且种类多。据美国国会预算办公室统计,目前联邦政府对州和地方政府的补助种类约400个,可以分为以下三类:

分类补助:这类联邦补助的特点是强制性、有指定用途。州或地方政府必须按照联邦政府规定的标准、用途安排使用。主要是用于给个人的医药补助、食品补助等。实际上,这类补助资金只是通过州或地方政府的手,再转移到居民个人手中。

总额补助:这类联邦补助由州或地方政府在联邦政府指定的用途内安排使用,如交通补助、净化水补助等。在使用这类补助资金时,州或地方政府有一定的灵活性。

收入分享:是联邦政府在一些地区的资产、土地的收益,特许经营权收益等按一定比例留给当地政府,用于指定的用途。收入分享在联邦补助中所占比例很小。

和其他多数发达国家不同,美国联邦政府对州及地方政府没有一般性的转移支付,只有具有附加条件的专项转移支付,也称联邦补助资金。在90年代时期,有条件的或分类的补助占到联邦政府间转移支出的90%以上(Rosen 1995,P537)。约三分之二这种补助是补助给州政府,其他剩余部分直接给了地方政府。四个最重要的联邦政府分类补助是:保健、失业保险、教育培训和交通。保健和失业保险占1986年联邦补助支出的55%,并影响到用于州和地方政府的医疗补助和对穷人的公共救助项目。

接受补助要受到审计监督。联邦政府管理与预算办公室(OMB)为联邦补助项目提供审计标准,并由独立审计人员(政府审计人员或有资格的注册会计师)对接受补助单位进行审计。OMB公布的A—128号文件适用于审计接受联邦补助的各级政府。

联邦政府通过有条件的补助干涉州政府和地方事务的情况十分普遍。例如,1991年联邦通过一项禁止酒后驾车的法律,决定对那些建立反酒后驾车项目的州给予资助。众议院制定了许多规则,从视为醉酒的血液酒精含量标准到首次违法取消驾驶执照的时间都规定的十分具体。据统计,州政府对于州和地方施加了一千多项托管控制权力(Rosen 1995, P537)。

各州给予地方政府的补助不尽相同,有些州将共享税(主要是销售税)和按公式计算的补助方案相结合,如佐治亚州和纽约。

四、州际差别与竞争

美国各州总是存在着较大的财政差距。即便目前各州的人均收入水平正逐渐趋同,但巨大的财政差距仍没有减小的趋势。比如,人均支出水平在纽约和怀俄明州分别高达5482美元和5064美元,而在密苏里和堪萨斯州则低至2664美元和2440美元,差了将近77%。联邦补助体系不可能只考虑人均支出水平,因此各州间的财政差距无法抹平。

美国州际间的企业竞争是政府税收政策的一个重要内容。在某种程度上,这种竞争又受到州际条约的制约。根据条约,跨州公司在各州经营的收入所得按三因素公式计算,由各州分享其税收收入。由于各州的竞争激烈,为了吸引企业投资,各州对许多主要税种给予了优惠政策,并对基础设施建设和工人待遇给予了津贴。结果共同收入税只是各州收入来源的一小部分。

五、未建立基金保障的命令

近几年,美国各州越发感到联邦政府总是将各种政策强加于他们,而不提供他们所必需的足够的资金以补偿实施政策所花费的额外支出。

   一是联邦政府缺乏对执行命令所发生成本的关注。当联邦政府在没有提供联邦基金的情况下而增加另一(地方)政府的成本费用时,联邦政府通常不会考虑成本的大小,也没有动力去权衡成本与效益,或允许州和地方政府去自主决定以最少成本的方式来实现全国性目标。因此,联邦政府应考虑将命令成本的一部分作为限制命令程度及有助于寻找最少成本方式的一种动力。

   二是联邦政府对州和地方政府公共责任没有确认。州政府通常都被当作另一个利益群体,当作私营企业,或当作联邦政府的管理助手,而不是当作从美国宪法中获得权力的权威政府机构。尽管地方政府在传达政府服务方面起了很重要的作用,但很少一直被关注。联邦政府对一些非政府倡议组织意见的关注,有时比对州和地方政府意见的关注还多。联邦法律应该意识到州和地方政府是由选举出来的官员领导的,他们也必须为他们的行为对选民负责,就象总统和国会议员一样。

   三是较小的地方政府不能满足执行命令的要求和时间安排。对许多联邦政府命令的要求是基于以下假定,即所有的地方政府都具备大政府部门具有的财政、管理、技术资源等条件。然而,许多较小的地方政府只有兼职工作人员,他们具备很少的技术能力和非常有限的资源条件。将命令执行期限延长或修改对这些小政府机构的执行要求,对达到全国性的总体要求具有很少的负面影响,但却使这些机构最终能遵照执行成为可能。

   1995年出台的“未建立基金保障的命令改革条例”反映了上述问题,条例授权政府间关系顾问委员会调查并评价联邦命令对政府间关系的作用,并向总统及议会提出建议,联邦政府应如何与州、地方和各级政府保持联系。

六.美国联邦政府向州及地方政府的具体补助方式介绍

美国联邦政府向州及地方政府补助有两种方式,一种是公式补助,一种是自主补助。公式补助是根据某种数学公式和相关统计数据,确定有资格的补助对象和补助金额。利用公式补助旨在如何有限的资金公平有效地分配给补助对象。自主补助是财政部根据具体情况决定的、非固定公式和程序的、年度性的补助。公式补助额占总补助额比重很大,多达百分之七八十。比如,1984年财政公式补助额达850亿美元,占该财政年度联邦给州及地方全部援助拨款的87%。

公式补助额是通过许多具体项目下拨的。具体项目涉及众多领域,类型各异,因此,每一个项目都有与之对应的补助公式。从1984年美国公式补助850亿来看,补助额最大的部是卫生和福利部,共26个项目,补助额占公式补助总额的43%。其公式补助项目都很具体,如“医疗补助”、“对妇女、婴儿和儿童(WIC)的特殊补充营养项目”、“领养补助”等等。第二大的补助部门是交通部,共23个项目,金额占到公式补助总额的17%。教育部26个项目,补助比例为9%;农业部18个项目,比例为8%;劳工部9个项目,比例为7%;住房及城市开发部7个项目,比例为7%;财政部1个项目,比例为5%。此外,还有环境保护署、能源部、内务部等,补助额都比较小,比例均在3%以下。

公式补助的项目数随情况变化而调整,近年有增加的趋势。比如,1965年美国财政公式补助仅有34个项目,到了1984年达到142个项目。

(一)     公式补助的主要规定

1.补助项目的确立和授权。

补助项目的确立需经国会或政府通过有关的法律文件或相关的行政规定,阐明联邦机构为特定项目的财务开支和财政部支付开支的权限。在受援项目开支前,还需要财政部确认受援机构对项目开支的权力。公式补助通过许多具体项目实施。由于项目类型不同,每一种项目都有有与之对应的补助公式。

2.公式及公式构成因子。

公式补助中的“因子”,是一个表达受援条件各种因子关系并计算补助比例的数学运算式。“因子”是补助的依据。公式中最常用的因子类型有:(1)资格因子:指反映补助对象接受补助资格条件的数据因素,如某项补助要求一个地区必须失业率连续两年在12%以上才被考虑资助。(2)财政能力因子:指反映政府获取税收能力的数据因素,如人均收入。(3)成本因子:如完成跨州高速公路的总成本和每公里成本。(4)激励因子:用于奖励补助对象成绩的数据组,如州及地方税收额。(5)工作量因子:指直接衡量应提供的工作量数据或其代用数据,如州人口等。还有若干因子,不一一列出了。

3.补助限制。

为保证对受补助方补助的稳定性,联邦政府规定了补助额的上、下限水平,还规定了对资助额在不同年度出现变化时的控制措施。最高补助限额,指受补助方可获得的资助的最高限度(可以是绝对数,也可以是占全部补助的百分比)。最低补助限额,指每个受补助方的资助水平不低于一个特定额度或百分比的规定。最高年度变化额,限制年度间补助额或百分比的变化范围,以保证数据值发生急剧或重大变化时资助水平的稳定性。“免受损害规定”,则是在公式或项目需要调整时,保证受补助方得到的资助不少于前公式或前项目所得到的资助。此外,有的项目先给受补助方一个定额补助,然后再用公式把余额补助下去,以此控制补助速度。

4.对受补助方的配套要求。

公式补助通常还会要求受补助方参与分担项目费用,提供一定比率的自有资金,这被称为“配套”要求。公式补助项目中大部分有此条件。配套可以是“硬配套”,即划拨资金作为配套;也可以是“软配套”,受补助方以实物形式出资,如提供免费办公场所,但实物出资形式应相当于资金出资额。还有一种是“持续配套”,即受补助方要保证用于本期项目的自有资金与用于前期的相同。1984年联邦政府公式补助中有60%项目要求配套,其中30%项目要求持续配套。

5.项目及补助公式的识别。为便于管理和监督,项目及补助公式需详加登记并规范标号,主要有:(1)部门及其标号。(2)主要用途。(3)依据的法规:可能一项,也可能多项。(4)财政帐号。(5)补助公式中数据来源,等等。

(二)     补助程序

补助公式不能反映补助程序,而补助程序是实现有效合理补助的重要方面,要与补助公式同时作为一个政策下达。

以1984年美国财政部公式补助中的“总税分享”(General Revenue Sharing)项目为例,说明补助程序并对补助公式作案例介绍(附件简单介绍了1998财政年度联邦政府25个大的按公式分配项目的补助公式)。本项目是财政部给州及地方财政的税收转移,用于州或地方的一般性财政目的。此项目1984年财政年度补助额为45.7亿美元,占该年度公式补助总额的5%。

“总税分享”补助发放分为四个阶段:

第一阶段是以三因子或五因子公式中结果较大者为补助公式,进行计划,确定给各州的补助额。三因子为人口、州税收和人均收入,公式是:州额度=州人口×(全国人均收入/州人均收入)×(州税收额/州居民个人总收入)/分子之和,“分子之和”是全国50个州按此公式运算后的加总数。五因子公式中另两个因子是“州所得税”和“城市人口”。

第二阶段:县一级所获补助由州一级财政根据三因子公式即人口、地方税收和人均收入进行发放。如果一县所得补助的人均额超出该州人均补助额的145%,该县补助将被削减至145%的水平,余额由州内其他市县按比例分享。同样,如果一县所获补助的人均金额低于该州人均补助额的20%,则该县补助额将提高到20%,差额部分由其他各县按比例分担。

第三阶段:县根据人口将补助分为两类,一类是需要特殊关照的印地安部落或阿拉斯加土著村庄,依据其占全县人口百分比发放。另一类是根据税收比例在县政府(county government)和县内的市(municipalities)、镇(townships)间分享。

(三)     补助公式中的统计数据

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使用不同年份的统计数据,会引起补助额的变化,因此,分析和研究补助公式中的统计数据数量、类别、来源、期限及对补助额的影响程度,有重要意义。

在1984年的142个项目中,有142个主要公式,选用了398个统计数据,涉及500个因子。这些统计数据分为十三类别:人口类,收入类,环境类(如土地面积、环境状况等),教育类,劳动类(如失业、民工等),运输类(如公路、铁路里程、车辆等),能源类(如能耗、供暖),政府类(如税收、开支、工资水平等),保健类,价格指数类,住房类,经济部门类,成本类(如工程计划成本等)。其中最有影响的是人口类,其影响1984年公式补助额达440亿,比重达52%;衡量个人收入和政府特性的统计数据如税收、雇员数、开支等,也有较大的影响。因时效限制,用于公式中的统计数据中有2/3每两年需要更新一次,有17%将按人口普查周期十年更新一次,12%不用更新,还有5%的统计数据更换频率无法预先确定。全部数据中约57%来源于公开出版物,部分来源于联邦政府各类机构直接的统计或整理的内部数据,少部分来自州或地方政府的内部分析数据。

由于联邦补助的大部分是按公式分配的,而人口因素又是进行公式化分配普遍采用的考虑因素(1998财政年度,与人口有关的联邦补助资金共有1850亿美元,其中依据人口统计进行公式分配的资金占95%),因此人口统计数字的准确性对合理确定联邦政府对各州的补助数额非常重要。为了评估1990年10年一次的全美人口普查的准确程度,美人口普查局使用了邮政填表调查方式(PES),通过访问一组家庭样本并与普查结果进行比较,确定约有400万少计人口。

1999年,美国总会计办公室(GAO)健康、教育和人类服务处受美国众议院政府改革委员会委托,考察了使用校正后的人口数对联邦补助金在各州之间分配情况的影响,主要评估了收养援助等25个按公式分配资金的较大的项目(对其中15个项目进行了详细分析)。分析结果是:23个州补助额减少,27个州及哥伦比亚特区补助增加。补助额增加的州将得到额外的4.49亿美元补助金,占用公式分配补助项目1380亿美元的0.33%。少计人口净值在全国平均水平以下的州有大约3.90亿美元的补助额被重新分配,联邦政府将额外分配6000万元美元用于三个补贴项目:国民医疗补助制度、养育费和领养援助。人口数由少计净值校正后,各州补助资金百分比的变化详见下图1。

 

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