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青岛古力:一百年前的远见,无法复制的德国经验

news.xixik.com   2010-6-2 22:37:26 资讯来源:南都周刊   字号控制:[ ]
核心提示:在青岛老城区的道路旁,被踩得斑驳的“古力盖”乌黑发亮。德国人留下了“古力”,古力是德语“Gully”的音译,意思是指带有可供人出入井盖儿的地下雨污水坑道。这些古力盖中心,大都有一个“K”,“K”代表“KIAUTSCHOU”,意指胶澳。

图:青岛德国人建造的下水道

在中国,最不惧暴雨的城市,不是首都北京,也不是国际大都市上海,而是青岛。早在100多年前,德国人就为这个沿海小渔村,设计了足够使用百年的现代排水系统,其中雨污分流模式,即使到今天,还有很多中国城市未能做到。

中国历史朝代表

1936年的青岛。1914年,日本人占领青岛后,基本沿用德国人的市政管理经验。

1899年修改的城市规划图,此后青岛的城市建设主要依据与此。

青岛栈桥东侧一个德国时期保留下来的泄洪口直至今日还在使用。摄影_王哲

藏于青岛博物馆的德国时期下水道,胸径半人多高,上宽下窄的蛋形型设计,可以让水流最大限度通过。下层铺设陶瓷利于防腐蚀。摄影_杨猛

曾有人问:“如果被带到一个陌生的国度,如何分辨它是否发达?”

龙应台说:“最好来一场倾盆大雨,足足下它3个小时。如果你撑着伞溜达了一阵,发觉裤脚虽湿却不肮脏,交通虽慢却不堵塞,街道虽滑却不积水,这大概就是个先进国家;如果发现积水盈足,店家的茶壶头梳漂到街心来,小孩在十字路口用锅子捞鱼,这大概就是个发展中国家。”

如果用龙应台的标准衡量,那么青岛在100年前就进入先进行列。

1898年德国殖民军登陆青岛,立志要把这个只有2万人口的渔村,打造成海外殖民地的样板城市。当他们调集了当时德国一流的城市规划专家和建筑设计师来到青岛,按照19世纪末欧洲最先进的城市规划理念,实地勘察设计,形成了青岛的城建规划。17年后,战败的德国人给日本人,留下了一座号称“东方瑞士”的现代化城市。其中,极具现代意识的城市下水管网,让100年后的青岛人依旧受益。

在青岛的老城区,光滑的马牙石铺成的道路旁,被踩得斑驳的“古力盖”,乌黑发亮。我们仍然能看到德国人留下的“古力”。古力是德语“Gully”的音译,意思是指带有可供人出入井盖儿的地下雨污水坑道。这些古力盖中心,大都有一个“K”,“K”代表“KIAUTSCHOU”,意指胶澳。

对于在暴雨前接连失守的都市,青岛德式排水,对今天有哪些经验可资借鉴?一批近年来整理的德占领时期档案,揭示了其中的奥秘。

德国人考虑到百年之后

夏季暴雨,对地处季风区的中国城市是家常便饭。

5月17日,一场从前一天就开始下的大雨,在缓解青岛旱情的同时,也考验着市区的排水能力。当天,青岛市排水管理处,启动了防汛抢险二级预案。此前,青岛市政部门已经进行了77处积水点改造。

幸好天公作美,雨水持续了一天就停了,并没有给这个城市带来多大的麻烦,改造似乎起到了效果。望着减退的雨水,一位在老城区大港二路附近执勤的警官说:2007年下暴雨的时候,这里的积水都能淹到腰部,“都可以游泳了,现在经过改造,情况好些了。”

在地势低洼的青岛老城区,这样的积水路段每年都会出现。原青岛图书馆馆长鲁海埋怨说,积水是青岛河被填造成的。“老城区原本有条青岛河,天然起到泄雨水的作用,德国人就没在附近修暗渠。到了上世纪80年代,青岛河被填,上面盖起了高楼。雨水只能顺着地势,汇流到青海路等低洼地带,将近1公里的路段于是经常积水、被淹。”

“德国人修建的地下暗渠,宽阔到可以跑解放牌汽车。过去老城区下完雨,地面就干干净净的。反倒是新修的新城里的小区和街道,常听说‘古力盖冒溢’的新闻。”像鲁海这样的“老青岛”,总习惯拿现在的城市规划,和德国人占领时期的作个比较。从1898年占领青岛开始,到1914年被日本人赶走,德国人实际统治青岛17年,但德国人留下一座运转自如的城市同时,也让青岛人对城市建设有了挑剔苛刻的眼光。

《青岛晚报》编辑王占筠,从小就住在老城区鲁迅公园对面。“我的同学曾经下到德国人修建的地下暗渠,里面很宽敞,大人能都站立,就像一个庞大的迷宫,跟电影《巴黎圣母院》的下水道那样大。”

鲁海和王占筠都是土生土长的青岛人,在他们的生活印记中,对“德国制造”很早就耳熟能详。青岛被公认是中国最干净的城市之一,很多青岛人认为,这是德国人便捷的排水系统遗留的财富。除了海洋气候,青岛石头路上基本没有裸露的尘土,完善的污水和雨水管道设施,对市容市貌的改善功不可没。

2004年10月,青岛档案馆人员在德国发现了一批记录青岛城市建设的原始档案,其中一部名为《胶澳发展备忘录》,系当年胶澳总督府组织编写。自1898年10月起,每年一记,直到1914年,不间断记录了17年,完整记下了当时德国殖民者建设地下管网的意图、理念及施工进度。

按照和清政府的租借条约,德占青岛99年。所以,德国殖民者登陆之初,它的城市规划建设几乎按照100年的高标准设计、施工。1914年德国人败走青岛,带走了全部青岛城建档案,其中包括所有的上下水管网分布图纸。生活用水在战事中遭到破坏,日本人自己修不了,只得专门招募德国技工修复上下水管网。在青岛主权被中国收回之后,德国政府才把这些档案图纸交还中国。

青岛历史学会副会长于佐臣说:“我第一次感觉到德国人对青岛地下水网的重视,就是从这件事情开始。在德国人看来,这不单是市政建设,而是上升到了国家关系的层面。”

德国人之所以在青岛煞费苦心是有原因的。于佐臣说,作为一个后起的帝国主义国家,德国力图把青岛建成一个样板殖民城市,显示自己的强大,以此与英法竞争。因此不惜代价采用了最新的科学技术,运用国家干预及军队管理,在市政规划、行政管理、路网建设、卫生保健等方面,都采取了若干新政策。“这对青岛形成现代化城市起到了重大影响。”

作为公共卫生问题看待的下水道

按照《胶澳发展备忘录》记载,最初德国人在青岛铺设地下水网,是作为公共卫生问题考量。

在德占青岛之前,青岛只是一个只有2万人的自然渔村,没有地上水管,更没有下水道。为改善糟糕的卫生环境,登陆之初的德国人,雄心勃勃地提出了城市改良计划,他们要把青岛建设成为“接待南部欧洲病人的疗养地”。

初来乍到,殖民军水土不服。1898年10月,进入雨季后,德人中间经常发生肠炎,此病在欧人区和驻军中多有发生。备忘录显示,德国人认为大肠杆菌和痢疾流行,可能是以下两个原因造成的:土壤和饮用水污染、居住环境的拥挤。“由于土壤污染,伤寒病菌得以通过低洼处和颗粒空隙涂层,侵入地下水和水井中,而这些水井又是青岛唯一的水源。特别是倾盆大雨时,污水流入水井中,被污染的水是造成大肠杆菌的主要原因。”

或许从这一年开始,德国人意识到了与供水系统同步建设排水系统的重要性。因此《胶澳发展备忘录》明确提出,“通过中央输水管道提供保证安全的优质饮水,扩建下水道网,以及清运中国人的垃圾等,都是面临的紧迫任务。”

这是《胶澳发展备忘录》第一次提到筹划中的青岛下水道建设,并且在今后每年度的报告中都作为重点项目陈述总结。此后10几年间,关于饮用水和地下管网的建设,一直未有中断。

鲁海说,德国人采取的措施是带有歧视性的:禁止中国人在欧人区落户。青岛被划分欧人区,鲍岛则划为华人区。而地下管网的铺设工程,首先在欧人区开始。

这是青岛第一次大规模铺设下水管道的开端。青岛地势南低北高,丘陵地貌,这条线顺山势集中在南部老城区沿海一线。主要是在地下埋设暗渠。从1899年开始铺设,一次就铺了3500米。

鲁海记忆最深的是,在沿海栈桥两侧挖了雨水排泄口,直径2米,大人都能钻进去。为了防止海水涨潮倒灌,利用了地势坡差,出口高于水平面。曾有市民跟随向导顺利穿越暗渠,“但现在已经严禁出入了,尽管还能排水,但—般人连入口也不知道在哪里。”

按照熟识青岛历史的于佐臣分析,德国人修的地下排水设施主要有两种形式:地下是管道和暗渠,地上是明渠。第一批修建的暗渠集中在龙口路、江苏路、安徽路、中山路一带。德人总共修了12个排水系统,相互独立又彼此连接,暗渠总长度为5464米。

档案显示,暗渠都是埋在地下2米,直径最粗半米,细的如同手腕粗;管道则是用烧制的陶瓷管,每截2米左右,带螺丝口。管道接口麻纱外面沥青封口,一般多为一米半到2米长的短管,方便检修。明渠和暗渠,每隔50米就修道挖隧道,用雨篦子分流,挡住随雨水冲刷而来的泥沙。这套系统基本覆盖了青岛老城区,现在在青岛西部老城区,100多年前修建的暗渠至今还管用。

雨污分流,今天很多城市做不到

显然,最早修建的下水管道,主要是为了排雨。

《胶澳发展备忘录》1899-1900年度报告提到:目前完工的下水道仅供疏导雨水之用,而粪尿等还要靠粪桶清除。“华人清理者没有完成好他们承担下来的工作。他们要对及其杂乱无章和肮脏的环境负责。但是,若要至于更严格的要求之下,他们索性就不干了。”暂时安排的清运方法是,用马桶倒入铁罐再拉走,计划将来把粪便、家庭污水与雨水分离,并由下水道排走。

这是德国人第一次明确提出了雨污分流的概念。

青岛污水治理专家、麦岛污水处理厂总设计师姜言正评价说,雨污分流的规划是非常先进的,修建单独的污水管道,进行分类处理和排放,保障雨水管道的畅通,尤其是100年前能意识到到这一点非常不易。“即便在今天,国内很多城市也做不到这一点。”

雨污分流的工程从论证到完工持续了5年之久,德国人显示了特有的耐心。1901年的备忘录记录:粪便和污水依然直接排放到海中,而污水下水道已进行了招标,计划施工。

而下一年的备忘录显示,这项工作终于有了眉目:把排放污水和建造下水道的工作,交给了一家德国公司。建筑工程大约需要2年时间完成。与此同时,“雨水下水道与街道扩建同步”。

“德国人的规划很长远,目标明确,提出了地上和地下同步进行的概念。”这让姜言正很感慨,目前中国的许多城市,都是小区或者道路建成了,才想起地下没有铺设管道,不断地挖,被民间笑称“扒路军”。

1905年,雨污分流的下水道投入使用。备忘录显示,光本年度,就“铺设了670米的水泥下水道,2296米的蛋形型材管水泥管道,1144米的陶管管道,将116座楼和院落接入了下水。”

在青岛市博物馆2楼,一段在城市管网改造中挖掘的蛋形型管材,已经作为文物展出。蛋形型管材截面形似鸭蛋,高约80厘米,宽约40厘米。上宽下窄的设计,保证排水通畅,污水无法积存在管内。管道的上半部分是水泥,下半部分则在水泥上贴了层瓷瓦,可以起到防腐蚀的作用。

姜言正说,通过比较可知,德国人修建的管道,比如今城市大多数管道胸径都宽大。现在城市的问题是,“道路太拥挤了,不可能加大管道胸径专门用于排水。”他建议,可采用另一种方法,多建水处理厂,加大污水分流。

网络上有研究者指出,实际上,这截贴上了德国制造标签的管道,完完全全是“MADE IN CHINA”,采用的材料是地道中国生产的,施工的工人是地道的中国人,当时在青岛的德国人,除了住别墅的就是住军营的,基本上没有什么做基础工作的技术和施工人员。他们所带来的,只是认真而又富有远见的设计理念,以及为达到设计目的而严守的施工质量而已。也许这才是,我们和一百多年前的德国人之间存在的差距。

据报载,前几年青岛城市施工,在老城区挖出的一段德制下水陶管居然砸不破,而后期的管道已经锈迹斑斑。包括古力盖,德国时期的至今完好如初,并且设计巧妙,不易被盗。这成为德国制造质量可靠的又一佐证。

类似的细节还有,德国制造的雨水管道带有反水阀,这样一来雨水冲刷的脏物只能进入雨水斗,而不会进入管道,因此不会造成管道堵塞,脏物也便于清理。管道堵塞的少,古力冒溢的就少。反水阀还能避免管道里的臭气散发到空中。

此前,无论雨水和污水,德国人是直排式的,直接加压排放到远海。1905年的备忘录则提出改变这一状况,特别提到,随着污水的积累,开始建立污水收集,并且建立了排水泵站。当年德国市政当局在青岛西部城区共建了5座泵站,太平路泵站是现存唯一的一座,除更换了一些老化的配件外,从水泵到房门、青石台阶等都还是原来的样子。太平路泵站至今仍可手动操作。

地下管网雨污分流之后,粪便污水跟雨水实现了分流。于是德国人在青岛建立了两个污水收集点。此间,青岛历史上出现了一个有名的粪商刘子山。

刘子山白手起家,出身低微。懂几句德语,和德国人打交道后看上了收集粪便是无本买卖,为了解决城市排污问题,德国人把粪便收集的活交给刘子山,给他一部分钱,当他把处理的粪便卖出去做肥料又是一笔钱。最后刘子山靠承包城市粪便起家,又做房地产和鸦片走私,竟然成为青岛首富,据称这是近代第一位有据可查的粪商。

德国人殖民留下的遗产:青岛下水道

无法复制的德国经验

经过7年的建设,雨水、污水排水管道铺基本铺设完毕。1904年到1905年的备忘录显示,青岛的卫生状况得到了很大发展。从这一年开始,下水管道问题在施政报告中第一次没有作为单独章节出现。德国人骄傲地宣称,“由于有了良好的卫生设施,青岛的卫生情况是整个东亚地区最好的。”

此后,青岛的地下管网逐渐形成网络。1909年10月,备忘录说,青岛未接通下水管道的只有2户私人地皮和几处公用地皮,以及为华人修建的厕所。

但是内外有别,德国人把主要精力放在自己的欧人区地盘上,华人区大鲍岛的下水管网开始仍然是雨污并流,共用一个管子。德国人给出的理由是:华人聚集的大鲍岛地区尚需很长时间,因为生意不佳,不能强制华人这样做。

根据统计,德占时期,在青岛修建的雨水管道29.97公里,污水管道41.07公里,雨污合流管道9.28公里。

“青岛人有句笑话,德国人赔了,日本人赚了,”鲁海说。日本人占领青岛后基本沿用了德国人的市政管理经验。此后,无论北洋政府还是国民政府,青岛的市政设施并没有因为政权的交替,进行大的改造,设计的办法都是仿照德国人一以贯之。1930年到1935年国民政府主政时期,明沟暗渠总计37条,达1.5万多米,青岛的地下水网基本成型。这一成果享用至今。

“地下管网的德国经验,总结成三句话就是有长远规划,地上地下建设同步,制度健全。”于佐臣说,青岛的市容市貌之所以整洁,得益于良好的基础和合理的城建走向。

于佐臣通过德占时期档案得知,德国人的城市管理,一步步有条不紊,有统一的规划。青岛历任总督包括后期执政者,并没有赶着在各自的任期内突击完工,而是把城市建设当成百年大计,反观今天,“现在的城市建设,拍脑袋就来的事情太多了,不能严格限制约束,等城市大了出现问题就不容易解决了。”

注重长远规划,也是留给污水治理专家姜言正最大的感触。“今天铺好了,半年后又开膛了。这都和建设规划、建设有直接关系。”

七八年前的青岛新城区,也是经常“开肠剖肚”。而现在,吸取德国经验的青岛市规定,在城市管理上搞协作制度,一旦有某条管线需要施工,市政工程养护管理部门会发出公告,要求所有地下管线经营企业前来登记施工计划,详细说明施工时间、施工方法等,开挖后,至少5年内将不准在该路段再次施工。

但是在姜言正看来,某种程度上,德国经验今天是无法复制的,“德国人的主要特点是慢工出细活。但是如今的地下管材标准化程度更高,材料都是工厂化生产。施工的只管挖渠,直接买好管道填埋,施工周期短。而德国人是完全就地取材,用人力铺设石头暗渠的做法,今天显然不太可能。”

“评判市政建设孰优孰劣,离不了社会背景的具体分析。”青岛市排水管理处的刘鲁峰,也认为现在不能照搬德国经验。

德国人当初的设计容积率是20万人口,1930年代青岛人口达到35到40万,而今天,青岛人口已经突破了700万,市区人口更是超过250万。而另一方面,德占时期,地下只有一种污水管线。现在的城市,一条街道上已经至少分布7条专业管线,要负责污水、雨水、自来水、电信、有线电视、燃气、供暖、电力、网络等。

“当年德国人时期,地下只有一种污水管道,想怎么铺就怎么铺。如今的人口密度已经非当年可比了。”对此,刘鲁峰不无感慨。

数据

青岛市市政公用局提供的数据显示,到2006年,青岛的排水管线为2379公里,长度仅次于天津的2642公里,无锡和大连都是800公里,烟台是568公里,南京则只有466公里。

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暴雨之下,北京上海广州谁能逃脱

北京

北京超过80%的路面被混凝土、沥青等不透水材料覆盖,雨水无法渗透,因而不得不进入城市的排水管网被排走。

截至2007年底,北京市城八区共有地下排水管网3807公里,相当于北京到乌鲁木齐的距离。其中雨水管道1386公里、合流管道756公里,共2000公里的雨水排水管网,通过清河、坝河、通惠河和凉水河这四大雨水排放系统进行排水。

从上述数据可以看出,北京城区排水系统有三分之二属于分流制,即雨水和污水沿不同的管道排入河流,但仍有相当一部分地区的雨水和污水走同一管道,属合流制。

就整个北京市范围而言,排水系统的标准不算高。一般雨水排水管道的设计标准为“一年一遇”至“三年一遇”,应对每小时30毫米和50毫米的降雨不会出现特别严重的积水;但雨量一旦超过50毫米,城市内的积水就开始泛滥成灾。

天安门区域的排水系统表现优异,在2009年7月29日每小时高达80毫米的降雨量面前经受住了考验。

还有一些糟糕的消息。北京建筑工程学院教授李海燕去年年底公布的调查显示,北京市相当多的排水管道患有“肠梗阻”:近八成的雨水排水管道内有沉积物,约一半的雨水排水管道内沉积物的厚度占管道直径的10%至50%,个别管道内沉积物厚度甚至占到管道直径的65%以上。

上海

与中国绝大多数城市一样,上海中心城区以不透水地面为主,降雨排水主要依靠地面排水管网系统。上海城市排水管道,2007年已达到8100公里,虽然改变了过去逢暴雨必涝的现象,但目前设计标准依旧偏低,一般按照“一年一遇”的标准设计,仅能应付每小时降水小于30毫米的暴雨,只有少数重点地区按照3年以上的暴雨重现期来设计,可以应付每小时降水50毫米以上的暴雨。

实际上,过去30年中,上海的暴雨数量和降雨强度均有明显增多的趋势。大暴雨平均为半年一遇,而特大暴雨或降雨超过每小时100毫米以上的暴雨共有11次,为三年一遇。显然,上海的雨水排水系统已经无法满足城市发展的需要。

广州

广州市中心城区排水系统防洪排涝标准偏低,中心城区现有排水管网6000多公里,达到“一年一遇”标准排水管网占总量的83%,达到“两年一遇”标准的排水管网仅占总数的9%,全市雨污分流任务仅完成9%,一旦发生强降雨就容易出现中心城区大面积水浸。

广州本来就是一个亚热带多雨城市,以往城市化建设水平不高,雨水可以通过绿地、农田、鱼塘排出,减少了雨水汇聚的风险。但现在城市硬地面积大了,建筑更密了,城市的自我调节能力也降低了。此外,广州因亚运临近,2000多个建设项目一起上马,一些建筑垃圾堵塞了排水管道,使管道的过水能力降低甚至丧失。

(整理 徐卓君)

程晓陶:以法治理城市水患

现代城市面对暴雨洪水显得更为脆弱。除非随城市的发展同时增大治水的投入和管理的力度,否则必然会出现水灾损失急剧增长的恶性局面。

城市型水灾害

南都周刊:您在2009年出版的《中国沿海地区城市洪水预测与风险分析》一书中,以深圳、广州、天津三个沿海地区的城市为例,综合比较了国内外在快速城市化阶段治水方略调整的措施,探讨了现代防洪体系逐步完善的内在规律与发展趋向。广州今夏这几次大水,跟过去相比有什么特点?

程晓陶:去年开始,广州投入9亿元整治水浸街,在今年遭受罕见暴雨的情况下,虽然一些老的易涝点情况有所改善,但是又暴露出许多新的易涝点。特别是大量的地下建筑进水,停车场变成“水库”,新建小区成了水塘,地铁被迫停运,交通陷入瘫痪,一些地方停水停电,可以说,近期接踵而来的暴雨洪水,更多地显现出了城市型水灾害的特点。

南都周刊:大城市正频繁地成为暴雨袭击的对象,这种现象是偶发的还是将长期存在?原因何在?

程晓陶:上世纪90年代初从广州去佛山,途中还能看到大片的农田。如今去佛山,就像还没出城一样。大家对“城市热岛效应”这个词已经不陌生了,但是对于超大型城市,“热岛效应”还会引发“雨岛效应”。由于大城市气温高、空气中粉尘大,热气上升,形成周边气流向城市汇聚的运动。一旦上升的热气流遭遇高空强对流的冷气团,形成暴雨,就使城市更容易成为暴雨袭击的中心,即所谓城市雨岛效应。因此,超大型城市容易出现市区暴雨的频率与强度会高于周边地区,而且这种现象将会长期存在。

南都周刊:1982年日本长崎大水灾,第一次使人们建立起了“城市型水灾害”的概念。时至今日,“城市型水灾害”又显现出哪些新的特点?

程晓陶:城市人口资产密度提高,同等淹没情况下损失增加;城市面积扩张,新增市区过去为农业用地,防洪排涝标准较低,而洪涝风险较大;以往城外的行洪河道变成了市内的排水渠沟,加重了防洪负担;城市空间立体开发,一旦洪涝发生,不仅各种地下设施易遭灭顶之灾,高层建筑由于交通、供水、供气、供电等系统的瘫痪,损失亦在所难免。

现代城市面对暴雨洪水显得更为脆弱。除非随城市的发展同时增大治水的投入和管理的力度,否则必然会出现水灾损失急剧增长的恶性局面。

南都周刊:城市型水灾害对传统的治水理念与模式提出了哪些新的挑战?

程晓陶:从发达国家经验来看,首先都是加强城市排水系统的建设,但是河道水位迅速上升,使排水管网受到顶托,雨水不能自排,于是又加强了泵站的建设;而河道的行洪能力是有限的,且城市河道受两侧建筑物密集的影响,已难以拓宽,这就产生了第一次理念的转变,即改变让雨水尽快排入河道的传统思路,转而采取各种雨水蓄滞的措施,比如以立法形式要求新建、改建小区必须设置相应容积的雨水调节池,调节池中储存的雨水可在洪峰过后排入河道,或作为绿地浇灌和城市清洁等用水。但是调节池容积过大会增加成本,而利用率有限,于是又发展起各种雨水渗透技术,促使雨水回补地下,转变为有效的水资源。

南都周刊:2006年,北京、上海、广州等大城市相继遭受大暴雨袭击,您当时撰文呼吁各地重视“城市型水灾害”的危害,各地未雨绸缪采取了有效防灾措施吗?

程晓陶:据我所知,这几年,各城市都有很大的投入,济南在2007年遭受暴雨水灾之后,也加大了城区排水系统建设的力度。但是,这些工作应该说都没有摆脱“大灾之后有大治”的模式,算不上“未雨绸缪”,而是“亡羊补牢”之举。去年上海发生了因施工截断排水管网而受淹严重的事件,今年同样的问题在广州又重演了。

南都周刊:“看得见的高楼,看不见的下水道”,网友们认为各地方政府注重高堂华屋的建设,而对地下排水系统建设短视甚至采取漠视的态度,您怎么看这个问题?

程晓陶:这是比较普遍的现象。城市快速发展中需要用钱的地方很多,一些官员更愿意将钱花在看得见的、容易显现政绩的地方。再加上特大暴雨也不是年年都会发生,有些人就抱着侥幸心理。

他山之石

南都周刊:广州水灾之后,有市民回忆反映二战的一些外国电影里,城市下水道可以“作战”,人可在下水道中行走,真实情况是这样的吗?

程晓陶:西方一些工业化国家的城市化进程比我们早。他们高标准的排水系统建设早在19世纪中期就开始了,上世纪70年代后,一些发达国家率先进入暴雨雨水的管理阶段,许多大城市的排水系统都在不同程度上进行实时控制,建设标准高,体系完善,有些大城市至今用的仍是一两百年前建成的排水系统,尽管城市规模与当时相比已是天壤之别,但排水系统仍运转自如。我国青岛市老城区的排水系统是早年德国规划建设的,近年来在大暴雨中经受了考验。同样暴雨条件下,一些城市新区却淹得厉害。

南都周刊:发达国家的城市排水系统有什么标准?我们有类似标准吗,国内一些大城市存在哪些不足?

程晓陶:为防范城市内涝,国外的城市排水标准普遍比国内高,纽约是“十至十五年一遇”(注:一年一遇是每小时可排36毫米雨量)的标准,东京是“五至十年一遇”,巴黎是“五年一遇”标准。

日本为了应对城市水灾,后来在大阪和东京修建10米直径的地下河,因为地下空间已经利用很充分了,大阪将地下河修到地下27米深,东京更是深达60米,正是这些看起来投入巨大,不断被强化的措施保证了城市的防洪安全。

我国城市防洪排涝也有相应的标准。大城市的标准规定较高,中小城市相对较低。一般是以城市人口数作为判断城市规模的指标,而标准设为区间值。经济条件好的、意识强的城市可能取上限,有些城市会取下限,甚至还没有达标。

南都周刊:除了提高排水系统标准,我们还可以在哪些生态方面做出努力,减少城市雨水径流?

程晓陶:在城市建设上除了采用透水砖铺装人行道,增加透水层,减少硬质铺装等外,国外也运用了一些生态方法改善雨水系统条件。比如,德国在城市排涝方面就做得很好,保证城市有很高的绿化率,减少了雨水径流。韩国近年来将过去填埋改造成道路的城市河涌,又重新恢复成河流,既改善了城市景观,又增强了防洪排涝的能力。

南都周刊:这次暴雨暴露了我国城市洪涝应急体系存在的问题,结合国外经验,我们可以做哪些改进?

程晓陶:比如,我们建立了四级应急响应制度,但现在只是笼统地说启动了红色或是橙色预警或应急预案。而在日本和一些欧洲国家,即使发布了红色预警,还会在地图上标注出哪些地方是高风险的红色,哪些地方是风险次之的橙色或蓝色,哪些地方是安全的绿色,并且通过电视和网络向公众发布。

目前在日本,利用计算机进行预测,水灾的风险信息还只能表现到街区,今后要进一步提高预测技术,处在危险区中的每一栋住宅,相应不同频率的淹没水位也要表示出来。公开发布这些风险信息,住宅的所有者或购买者,就可以去查对了。保险公司也可以利用这些信息,为保险费率的计算提供依据。

我国2002年开始启动编写城市防洪的新规范,已经开始将防洪和排涝统一起来考虑。先是按部标编写的,后又改为国标,目前已接近尾声,快要递送国务院了。以前的规范偏重工程层面,新规范将把预警、调度等非工程的层面囊括起来。

南都周刊:对于城市洪水风险的研究与预测,以及对市民防灾常识的推广,我们还需要做哪些努力?

程晓陶:近年来我们研发了城市洪涝的仿真技术,为城市洪涝风险的预测与风险图绘制提供了先进手段。在国外,风险图是对市民公布的,以帮助大家树立风险意识。目前国内还没有建立一套完善的管理制度,风险图还只是为防汛指挥部门内部掌握。

南都周刊:我们在城市排水法律体系建设方面存在哪些不足?西方发达城市可以提供哪些借鉴?

程晓陶:日本的《下水道法》对下水道的排水能力和各项技术指标都有严格规定,巴黎的排水法律体系也相当完善,围绕城市内涝预防、规划以及政府责任,进行全方位的立法。

我们应该进一步健全水灾应急管理体系,科学制定防汛应急预案;由于应急预案的实施需要短期紧急调用大量人力、物力、财力,需要以立法的形式明确相关单位的责任义务与协调机制,以及应急预案的启动程序。

链接 日本水害诉讼案的启示

日本上世纪60年代进入快速发展的轨道,城市化进程加快。到了上世纪70年代,日本城市治水的新、旧矛盾终于爆发了。

1972年7月发生在大阪一带的暴雨不算太大,7月9日至15日,总雨量只有328.5毫米,1小时最大降雨量才25.5毫米,却形成了洪水四溢的局面,大阪府的受灾群众达46502户。1973年,大阪府大东市71户灾民联名起诉,以国家、大阪府、大东市三级政府为被告,要求5255万日元的损害赔偿,这在日本是水害诉讼第一案。官司打了12年,直到1984年1月26日,东京最高裁判所做出终审判决,原告方败诉。

原告的依据是,日本于1947年10月颁布的“国家赔偿法”第二条与第三条,其中第二条说:由于公共建造物(例:道路、河流)的设置及管理中的缺陷,而给他人造成损害的,确定由国家或公共团体承担损害赔偿责任。

作为一篇短文,无力论证其中是非曲直,只能从代表性观点中,择其精彩,记录如下。

原告方认为,国家与大阪府对一级河川谷田川的管理有缺陷,大东市对地方河道的管理有缺陷。由于地域的乱开发,使得上游洪水来得更急;铁路建设在河道狭窄处的弃土未及时清除,阻碍了行洪;上游原来起调节洪水作用的池溏,被市里占用建了小学,导致水害的危险年年增大。

1956年以来,居民多次陈情要求治理河道,拆除非法占据河道、有碍行洪的建筑,却没有人管。为此要求法院判决政府切实采取“根治洪水”(原文:二度发生不许)的治河措施,从法律上强制国家进行水害赔偿。

被告方则辩称,公共建造物是一个广泛的概念。河川管理有其特殊性。首先,治水事业是长期的事业;第二,防洪工程耗资巨费,有财政制约;第三,河道的治理,需自下而上,有技术制约;第四,治水用地征收困难,有社会制约。

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被告方举例,即使在法制社会的美国,水害作为自然现象,水害诉讼法院也不受理,欧洲国家也是这样(原文如此,未经考证,请勿引用,笔者注)。

法官认为,国家赔偿法虽然有相关的规定,但是,对于自然的河流如何认定建设与管理中的缺陷、如何计算赔偿的标准,并没有可操作的细则。因此必须先制定出实施的细则,作为判断此案的依据,并为今后判断类似案件提供一个样板。如果此案原告获胜的话,目前尚不能杜绝水害的日本,水害诉讼事件就会大量发生,必然陷国家财政于贫困。

“大东水害诉讼”被日本媒体称之为“日本河川行政管理变革的前奏曲”,是有其道理的。1975年,日本水害诉讼案件陡增到了18起。直到2001年,名古屋市天白区野并地区遭受水灾的居民和企业起诉市政府要求赔偿水灾损失。水害诉讼表达民众的希望:要消除水患,决非个人、家庭、团体的力量可为,只能靠政府。

首先,“大东水害诉讼”促使各级政府更加明确与重视起治水与河川管理的责任。感受到民间对治水需求的压力,日本第四、五个治水五年计划,投资的完成率迅速上升到95%与100%。其次,政府针对城市化进程中水灾害的新特点,采取了一系列的变革措施。第三,澄清了围绕水害治理的一些急于求成的、似是而非的观点,保证了国家治水方针长期有计划按比例的实施。第四,增大了科研投入。“新型都市水害”的成灾机理与治理对策,在日本文部省的科研事业费中,就被列入了一级资助的课题。

“大东水害诉讼”以及本世纪初的类似诉讼的意义是不容质疑的。日本水害诉讼争论中所推动的城市治水之变,对于正在高速推动城市化进程的我国具有一定借鉴意义。

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