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美国“跛脚鸭总统”的气候政策及宪法遗产

news.xixik.com   2017-2-18 19:01:53 资讯来源:中国社会科学报   字号控制:[ ]
核心提示:在美国,因任期届满而失去影响力的政治人物被称为“跛脚鸭”。为了缩短跛脚鸭政府的期间,1993年的美国宪法第20修正案将总统任职日期从3月4日提前到1月20日,这一修正案也因此被称为“跛脚鸭修正案”。奥巴马在其最后两年任期也是“跛脚鸭”。

在美国,因任期届满而失去影响力的政治人物被称为“跛脚鸭”。为了缩短跛脚鸭政府的期间,1993年的美国宪法第20修正案将总统任职日期从3月4日提前到1月20日,这一修正案也因此被称为“跛脚鸭修正案”。奥巴马在其最后两年任期内面对的是由反对党控制的众议院和参议院,也因此被称作“跛脚鸭总统”。但是,在这段期间,奥巴马是看起来最不跛脚的跛脚鸭。2014年1月,奥巴马在一次内阁会议上曾表示:“我们不能只等待立法。我有一支笔,我有一部电话,我可以用这支笔来签署行政命令,采取行政行动。”在此之后的30多个月里,他利用这支笔,也就是动用总统的行政权力签署了关于气候变化的巴黎协定,推动了旨在减少碳排放的清洁电力计划,限制在大西洋和北冰洋地区开采油气,禁止在联邦所有的土地上签发新的煤炭租赁等。奥巴马单方面运用行政命令这一做法受到了质疑。耶鲁法学院阿克曼教授曾指出,“白宫已处于一种卡里斯玛式的极端主义和官僚无法无天的状态。”实际上,在任的最后阶段,奥巴马并不是没有跟国会合作,而是这种合作都无疾而终。

《清洁电力计划》

赴美生子利与弊

《清洁电力计划》(Clean Power Plan,以下简称 CPP)是环保署根据《清洁空气法》的授权拟定的,最终版本公布于2015年8月3日。它提出到2030年时,美国电力行业将在2005年碳排放量水平基础上减少32%的碳排放量。各州均需满足这一标准,其可自愿减排,但须在2016年9月前提交减排计划;若届时未提交,环保署则用其所制定计划适用于该州。

参议院多数党领袖麦康奈尔议员利用共和党的多数党地位,试图通过种种立法手段破坏该计划。2015年12月19日,奥巴马对参议院否决的CPP提案行使了口袋否决权(pocket veto),使得CPP生效。州层面也对这一计划进行抵制。CPP生效后仅10天,以西弗吉尼亚州为首的27个州以及众多石油和煤炭企业,就起诉到哥伦比亚特区上诉法院,请求法院禁止该计划在州层面的实施。其中皮博迪能源(一家私人煤炭企业)聘请了劳伦斯·特赖布作为其代理律师。特赖布正是奥巴马就读哈佛法学院期间的宪法老师,他指责环保署的能源政策是违宪的(“燃烧了宪法”)。另有18个州和环保组织以支持环保署的身份加入了诉讼。

2016年1月21日,上诉法院全票通过驳回了搁置CPP的请求,计划继续生效。然而在案件审理过程中,2月9日,最高法院以5∶4作出判决:在上诉法院作出有关CPP是否合法的判决之前,暂缓该计划在各州的实施。最高法院的这种介入是史无前例的。让人始料不及的是,在最高院判决一周后,2月12日斯卡利亚大法官突然离世,这为CPP的命运增加了不确定性。奥巴马很快提出了他拟任命的候选人——特区法院法官梅里克·加兰德,然而麦康奈尔否定了奥巴马的提名。尽管当时距离奥巴马任期结束还有11个月,他认为提名新的法官候选人应该是下一任总统的权力。

9月27日,除加兰德之外的上诉法院全体法官重新开庭审理了CPP一案,至今尚未公布审理结果。可以想象,无论法院作出何种判决,都会被上诉到最高法院。根据最高法院现在的组成,预计会达成4∶4的平局,上诉法院作出什么样的裁判似乎并不重要。所以特朗普对最高法院法官空缺人选的任命就成为影响CPP命运的关键所在,而环保署的希望就寄托在能否说服肯尼迪或罗伯特大法官改变想法,转投票支持CPP。

该案的争议焦点在于环保署有没有权力制定CPP。尽管美国司法判决已确认环保署有权管控温室气体排放,然而它能否采取一种不同于规制其他污染物的方式来规制CO2的排放则是有争议的。对于受规制对象即煤炭企业而言,其不可能通过技术改进措施达到减排目的,只能面临被关闭的命运。另外,本案的争议还在于环保署是否违反宪法第十修正案,僭越了本应由州行使的权力,违反联邦主义。

《巴黎协定》

  CPP在美国国内的命运也直接关系到刚刚生效的《巴黎协定》的命运,因为奥巴马在《巴黎协定》中承诺的核心就是包括CPP在内的一系列环境和能源法规。通常而言,美国签订国际条约必须经过参议院批准,但总统可以使用行政协定的方式避开参议院直接与其他国家达成协议。《巴黎协定》就是奥巴马绕过国会以接受(accept)而非批准(ratify)的方式通过的,其目的在于避免启动国会立法程序,进而导致国会僵局。

  行政权力的行使确实使得奥巴马得以避开党派之争,实现自己的既定目标。然而这种权力行使的方式也有它致命的缺陷,那便是通过行政命令推行的政策要比国会通过立法的方式推行的政策更加脆弱。总统用他的笔杆子进行决策,这意味着新总统同样可以在一夜之间通过笔杆子把之前的政策都抛之脑后。特朗普已经公开表明他上任后也要像奥巴马一样,充分地运用手中的笔杆子,把奥巴马执政期间的政策一一纠正过来,包括废除CPP和退出《巴黎协定》。这意味着奥巴马政府对于减排作出的努力很可能面临全面后退,那么特朗普想废除奥巴马执政期间的能源政策和行动,从法律上来说有多困难呢?

  首先,CPP是通过正式规章制定程序作出的,也就是经过了通知并接受公众评议这一程序。这也是为什么奥巴马在执政的最后一年匆忙制定出一系列的规制措施,以便在他离任前能够让它们通过规章制定程序。如果特朗普变更或废止这一计划,可以想象必然伴随着漫长的司法审查。之前里根和小布什执政期间,都曾试图对《清洁空气法》进行颠覆性的修改,但都因公众的反对和联邦法院判其败诉无果而终。而即便这一计划不能轻易被撤销,特朗普也可以以冷处理的方式对待之,即不去严格执行计划中的规制措施。

  其次,特朗普欲退出《巴黎协定》,可以行使其总统权力,向联合国方面提出退出申请。为了避免国际协议朝令夕改,《巴黎协定》第28条规定,协定生效三年后缔约方可申请退出,缔约方最早可于保存人收到退出申请一年后正式退出。这意味着退出《巴黎协定》至少需要四年的时间,而特朗普必须取得连任后方可正式退出。然而,根据美国国内法优于国际法的原则,假如特朗普任期内通过与协定相冲突的国内法,不履行协定所规定的义务,相当于在实质上退出了协定,况且《巴黎协定》并没有执行机制。

  再次,即便特朗普不能用笔杆子推翻奥巴马的能源政策,他也可以通过内阁组成人员任命达到类似目的。里根执政期间,通过任命激进的反环境人士詹姆斯·瓦特作为内政部长达到自己复苏经济、减少规制的目的。特朗普近期拟任命斯科特·普鲁伊特作为新任环保署署长。作为协调28个州起诉奥巴马能源政策的带头人,普鲁伊特本人有明显的反规制色彩。他的幕后支持者是传奇的石油大亨科氏兄弟,也是最令奥巴马头疼的工业富豪。这对环保署整体发展格局将是致命的打击。

  美国三权制衡的宪政格局并未给减排政策太多生存空间,气候变化的立法问题俨然成为“政治毒药”。跛脚鸭总统奥巴马通过不断扩张总统权力实现的些许成就也面临着政局更迭可能带来的全线崩退。对这一议题的关注不仅仅有美国意义,它也对全球气候治理格局产生了重大影响。中国在《巴黎协定》中的承诺及其践行不仅有助于推动国内空气污染问题的治理与解决,也有助于化解美国国内政局变迁对全球气候变化共同努力的消极影响,因此中国宜抓住美国政局变更带来的气候问题上中欧合作的契机,加大气候立法的国际合作。

  奥巴马:可怜的跛脚鸭

虽然还手持没有过期的白宫暂住证,还是白宫的合法房客;虽然还是美利坚合众国国的一哥,但此时的贝拉克·奥巴马,却开始踏上人未走茶已渐凉的屈辱性白宫岁月。

人要倒霉喝凉水都塞牙,侮辱已成了家常便饭。

最新的一个,又来自遥远的菲律宾。

美国刻意扶持的穷岛国,这个奥巴马多次声援的小弟,竟然出了个以最侮辱性语言挑衅奥巴马的总统。比特朗普还特朗普的菲律宾总统,中国大外甥杜特尔特,2日还下令要重新审查2014年的美菲《加强防务合作协议》,最终目的,据说是“要把美军全部扫地出门”。

还是这个中国大外甥,不久前甚至用“婊子养的”(Son of Bitch)这样的粗话,直接招呼了奥巴马,顺带还问候了他去世多年的妈。要知道,奥巴马还本打算继续援助菲律宾对抗中国的,“我本将心向明月,奈何明月照沟渠”,晦气的奥巴马,不得不取消了与杜特尔特的会晤。

也真是“人善被人欺、马善被人骑”啊。估计奥巴马心里也嘀咕:麻痹,杜特尔特,你欺软怕硬算什么本事,你也就敢欺负欺负我这个老实的奥巴马,你敢骂骂中国领导人试试?

 

还有的打击,来自近在咫尺的国会山。

国会山已完全被共和党对手控制,作为民主党的奥巴马,早就开始了跛脚鸭的难熬岁月。但总统毕竟还有几个月任期,他再难熬也必须把这段日子熬完。但不省心的国会又给了他一个下马威:允许911受害者对沙特提起国家赔偿诉讼,理由是沙特官员对美国劫机者提供了援助。

在911之后最群情激奋的时候,连最牛仔作的小布什总统,都没敢对沙特挥舞这种大棒。毕竟,官员赞助跟国家赞助有些差别,打击了沙特,等于赶走了一帮土财主;更主要的,这无疑把沙特从盟友一下子转为敌人,而美国反恐还须借助沙特;而且,不给沙特主权豁免,美国在海外军人那么多,人家也如法炮制怎么办?

奥巴马果断地行使了否决权,但国会更果断地以压倒性地多数否决了奥巴马的否决。这种直接打脸奥巴马,还是奥巴马执政7年以来第一次。奥巴马讲究的是国家利益,国会议员考虑的是人权和道义,在这一点上,至少在911受害者眼里,奥巴马肯定还真是个“婊子养的”。

还有的打击,来自战火连天的叙利亚。

叙利亚内战已进入第五个年头,当初美国军方已做好全面介入的准备。但最后一刻,犹豫再三的奥巴马拍板,不军事介入冲突,任由叙利亚战火肆虐,数百万人伤亡。但没料到的是,普京去年突然出兵叙利亚,一通狂轰滥炸,改写了叙利亚的战场格局,并在对美谈判中掌握了筹码。

被打脸的美国只能介入叙利亚,美俄开始了在这个战乱之国的较量。但最近一轮的停火,因为美国的“误炸”叙利亚军队而告吹,俄叙军队随即对美国支持的反对派展开猛攻,美俄重兵云集叙利亚,甚至有发生正面冲突的可能。

说打就冲的普京,似乎看穿了胆小怕事的奥巴马的心事,也难怪特朗普对普京景仰不已。而美国“误炸”频繁发生,又何尝没有美国军方对奥巴马宣泄不满的可能?奥巴马曾承认,自己两届总统任期内的最大错误,是在军事介入利比亚的善后工作方面“毫无规划”;其实,在叙利亚方面,何尝不是如此?

对现在的奥巴马来说,如果能提前交棒,他应该都会满心欢喜地立刻拍拍屁股走人。

总统的瘾,已经过了;总统的累,他现在是度日如年。

杜特尔特、普京都可以打他脸,国会议员们更不是省油的灯。

美国媒体则都围着希拉里和特朗普打转,如果不是因为杜特尔特对他破口大骂,他现在连上个报纸头版估计都悬。

人一走,茶就凉,你可以说是自然规律。

但人没走,茶就凉,却真是世态炎凉。

美国报纸啊,你们起码的政治规矩都不讲;国会议员们啊,你们真没个下没个上;吃瓜的美国老百姓,还总是放下刀叉就骂娘。这个美利坚合众国总统,看起来风光,但奥巴马当得实在是窝囊。

去以色列奔个丧,他作为总统都提前一步登上了专机,但老总统克林顿却还在飞机下晃悠闲聊,他催促再三,克林顿在慢悠悠上飞机。

谁能让普京这么等飞机?

只听说过普京迟到,没听说过普京等人。

谁敢让小金同志这么等飞机?分分犬决了你。

对一些美国强硬派来说,奥巴马这么个下场,还真可能是诺贝尔和平奖委员会下得套。2009年,刚当上总统的奥巴马还没怎么施政,就拿到了诺贝尔和平奖,获奖理由是他的和平宣言。这如同给奥巴马戴上了一道紧箍咒,他陷在和平总统坑内再也爬不起来。

于是,他改变了几十年仇视古巴的政策,他还成了历史上第一次去古巴访问的美国总统。

于是,他和伊朗就核问题达成了妥协,惹得沙特大发雷霆,以色列总理内塔尼亚胡更是去国会山告状,过白宫大门而不入。

小朋友都这么闹,奥巴马除了唾面自干,竟然还真没什么办法!

但他强硬的举措又如何呢?

譬如,在南海,他鼓动菲律宾对抗中国,但却碰到了杜特尔特这个愣头青,一把火竟然烧到了奥巴马自己身上。

他派遣航母巡航南海,他派遣军舰突入中国岛礁12海里范围,看似强势无比,但激起的是中国的针锋相对,反舰武器竞相登岛。

他对俄罗斯和中国的挤压,却将这两个冤家弄成了一对好基友,直接在中美俄大三角格局中,美国成了实力最强但却是最孤独的一角。

从某种程度上来讲,奥巴马确实是冷战后美国最具理想主义色彩的总统,对他破口大骂的美国人也确实欠他一个公道:他接手的是国际金融危机后的一个烂摊子,他将美国带出了全面危机,重塑了美国经济,极大降低了失业率;他相对保守的外交姿态,让更少的美国年轻人,避免战死在了海外沙场。

要知道,小布什的美国,挥舞起反恐大棒,确实无人敢侵犯。但对内,房价飙涨后,则是接踵而来的次贷危机、金融海啸,大量美国人失业,大批美国人资不抵债房产被没收;对外,战争一场紧接着一场,可怜中东荒漠骨,尤是春闺梦里人!

计利当计天下利,求名应求万世名。

谁是好总统,谁是坏总统,历史自然会给出答案。

但正所谓水满则溢、月盈则亏,牛仔作风的小布什后,必然需要一个相对收缩的奥巴马;但奥巴马之后,几乎不可避免的,则是一个更加强势更具手腕的希拉里,即使是不靠谱的特朗普,肯定也比奥巴马更能折腾。

对中国而言,小布什的8年,美国人聚精会神去打仗,中国人趁机闷声发大财,是黄金机遇期;奥巴马的8年,美国虽然开始调整战略,但还没法全力对付中国,这又是中国的发展机遇期。

但接下来的8年:

第一,美国总统肯定要变了,美国必定是一个更强势更霸道的总统上台;

第二,中美内部问题也变了,美国房价没脾气了,经济在平稳增长;中国经济深度调整,房价却在发飙,想想泡沫破灭的后果就很可怕;

第三,结构性矛盾决定了,中美的对抗将更加直接、更加激烈,南海、台海、东海,还有不省心朝鲜半岛,隐患重重。

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实力下滑的帝国,更容易使辣手、出猛招,稳固其摇摇欲坠的霸权;新崛起的强国,往往信心膨胀,容易剑走偏锋,引发不测后果……

但我们的最大优势是:抓住了战略机遇期的中国,已非吴下阿蒙了,当然劣势仍显而易见。

几十年后,甚至只要几年后,如同美国人会怀念奥巴马一样,中国人也会怀念奥巴马的。

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