“加挂牌子”
“一个机构两块牌子”
这些我们耳熟能详的话
从机构编制政策上该如何解读？
Q
什么是机构合并设立?
A
指将两个或者两个以上的职能相近、联系紧密的机构整合设立为一个机构的行为。合并设立也称整合设立，合并设立后的机构，只能配一套领导班子、内设一套工作机构，计算一个机构数额。
Q
什么是一个机构两块牌子？
A
2013年7月22日清晨，位于北京复兴门外大街的国家海洋局门口，重组后的国家海洋局正式挂牌。与此同时，已悬挂14年的“中国海监总队”牌匾被取下，换上了崭新的“中国海警局”牌匾。
指一个机构加挂了另一块牌子，根据工作需要以不同名称对外开展工作。一个机构是指一个领导班子、一套内设机构、统一核定编制和领导职数，统一管理人、财、物、事。两块牌子是指该机构有两个名称，分别刻制印章，而不是两个机构。
Q
什么是加挂牌子？
A
指因工作需要为一个机构增加一个或多个名称，以便于该机构在相应场合以增加的名称开展工作。加挂牌子通常是由于机构的职责进行了调整，为使机构名称更好反映承担的职责，从而为该机构新增加名称。有些情况下，加挂牌子表述为“对外加挂牌子”，往往是因为该机构需要以特殊身份独立对外开展工作。有些情况下，加挂牌子也表述为“对外保留牌子”，往往是一个机构职责进行调整后，需要继续使用已有机构名称，对外开展工作。
“一个机构两块牌子”的现象，一个主要方面是产生于中国的党政关系。因为中国由中国共产党领导，又由于党政分离的行政改革需要，担负着国家部门职权的党内部门有时就需要以国家名义行政，这样同样一套内设机构和领导班子，在党和国家的不同场合就挂上不同的牌子，成为“一个机构两块牌子”。
党和国家层面机构存在或曾经存在“一个机构两块牌子”的，有国务院新闻办公室与中央对外宣传办公室，国务院台湾事务办公室与中央台湾工作办公室，国家档案局与中央档案馆，国家保密局与中央保密委员会办公室，国家密码管理局与中央密码工作领导小组办公室。这些党政机构大门到底如何挂牌子。至今仍没有明文规定如何挂牌。一般而言，党中央机构和国务院部门属于“一个机构两块牌子”的，往往仅挂国务院部门的名牌，不挂党中央机构的名牌。
那些“一个机构两块牌子”的机构
国务院新闻办公室 和 中共中央对外宣传办公室
国务院台湾事务办公室 和 中共中央台湾工作办公室
国家互联网信息办公室 和 中央网络安全和信息化委员会办公室
国家行政学院 和 中央党校
国家档案局 和 中央档案馆
国家保密局 和 中央保密委员会办公室
国家密码管理局 和 中央密码工作领导小组办公室
中央外事工作领导小组办公室 和 中央国家安全领导小组
中华人民共和国中央军事委员会 和 中国共产党中央军事委员会
为什么有些国企和政府部门是“一套人马，两块牌子”？
正式叫法是“一个机构，两块牌子”。
这个习惯最早起源于建国初期。理论上来说党务和政务属于两个系统，但实际上因为一党执政、党政不分，有很多机构同时存在于党务和政务序列，既是党的组成机构、又是政府的组成机构（像市委省委这样的党组织，只是党存在于政府内部、代表党领导政府的机构，并不是像组织部宣传部那样、作为党系统本身的组成机构）。换句话说就是一个机构双重隶属于党和政府，但因为党政不分，所以法人、财务、人事都是同一套，只是在不同情况下会选用党务或者政务的名义。
这就是“一机两牌”的第一种情况
1、党政双重隶属。一般对内事务上使用党的名义，对外交往上则使用政府的名义。最经典的例子就是中央军委，既是“中华人民共和国中央军委”、又是“中共中央军委”，有时候两者不分直呼“中央军委”，但一般来说都是后者（国防部并不是军委的牌子，而是隶属于军委，国防部长由军委副主席兼任）。其他类似的例子还有：
国务院新闻办公室（国新办）= 中共中央对外宣传办公室
国务院台湾事务办公室（国台办）= 中共中央台湾工作办公室（中台办或中央台办）
国家档案局 = 中共中央档案馆
特别要注意的是，外交部和中共中央对外联络部（中央外联部）并不是一个机构，两部的部长都不是一个人。职能也不完全相同，前者代表中国负责对外国的事务；后者代表中共负责对外国政党的事务。但外联部在几十年前，主要是负责外国社会主义政党的事务，某种程度上也总揽中国和其他社会主义国家直接的外交工作，现在的话，因为其他的社会主义国家不是下台就是和中国闹掰，所以你懂得。
改革开放以后，一些国家机关由于职能的改变，需要进入一些非政府领域（比如需要参与某些市场行为，或者加入一些国际性非政府机构），但又不能放弃政府机关的编制和职能。就必须同时拥有机关和企/事业单位/社团组织等，形成了以下两种情况：
2、政府机关兼作事业单位或社团组织。最常见的就是体育方面，因为中国和很多国家不一样，体育事务由一个政府机关管辖，但为了加入国际上的各种体育协会、联合会，又必须保有社团组织的身份。国家体育总局自己就挂了三块牌子：
国家体育总局（机关） = 中华全国体育总会（简称体总，属社团组织） = 中国奥委会（社团组织）
国家体育总局是政府机关。但是为了便于加入各种体育类的国际组织，故需要一个（民国时期和现在的台湾也有“中华民国体育总会”，但因为民国没有体育局，所以只有“体总”和“中华台北奥委会”两块牌子），它主要是以一个体育协会的名义管辖诸如足协、篮协、乒协等各个单项运动的协会。而刘鹏同时是国家体育总局局长+全国体总主席+中国奥委会主席。值得注意的是，国家体育总局、全国体总、中国奥委会虽是一个牌子，却有三个网站，分别是“www. sports.gov.cn”、“www .sports.org.cn”、“www .olympic.cn”，它们的后缀很能说明这三块牌子之间的关系。
各单项运动协会其实也是兼任头衔，它们本身是国家体育总局内部的一个附属机构（相当于“公安部交管局”这样的），这些机关的名称就是我们熟悉的“X管中心”。之所以有足协而不是只有足管中心，就是为了加入国际足联，中超等联赛也必须以足协名义举办，不然国际足联是不认的（国际足联不可能接纳一个政府机关做成员）。于是对应体育总局，就有：
国家体育总局足球管理中心（足管中心，属机关） = 中国足球协会（足协，属社团组织）
国家体育总局游泳运动管理中心（泳管中心） = 中国游泳协会（泳协）
某些其他领域的政府机关，出于类似需要也有这样的情况：
中国国际贸易促进委员会（贸促会，属机关） = 中国国际商会（属社团组织）
3、政府机关兼作国有企业。主要出现于某些国家控制的专卖行业。因为只有政府才有控制权以及相应的执法权，必须成立一个管理专卖的机关；而专卖机关本身也负责专卖品的销售，政府机关有权控制专卖但是“一律不得经商”，所以又必须成立一个企业法人。所以就有了既做机关、又做公司的情况，例如：
国家烟草专卖局 = 中国烟草总公司
盐务局 = 盐业公司
中国邮政总局 = 中国邮政总公司（2005年以后由于政企分离，后者被剥离出来，变为隶属于前者的纯企业。）
铁道部是直接改制为“中国铁路总公司”，中间没有经历“一机两牌”的过程
以下几种情况，只发生在机关内部，机构性质未发生变化，仅仅是名称发生变化：
4、机关名称随职能变化而变化。政府机关往往身兼多重职能，有时在不同的职能下，以不同的机关名称履行工作：
国家新闻出版广电总局 = 国家版权局
国家海洋局 = 国家海警局
国家国防科工局（国防科工委） = 国家航天局、国家原子能机构（国防科工局2008年由国防科工委改制而来。改制后变为工信部管辖的国家局。国家航天局、国家原子能机构两块挂牌不变，现多用于涉外场合。）
5、机关内设机构有时会使用独立机关的名义。每个政府机关都会有一大堆内设机构，通常在正式公文媒体中，这些内设机构往往必须带有上级机关的前缀，比如“XX部XX局”、“XX部XX司”、“XX局XX处”。但在有些情况下是不用的，直接称呼“国家XX局”等：
国土资源部海洋局 = 国家海洋局（2013年以前。2013年以后由内设关系改为管辖关系，并兼有“国家海警局”名称）
交通运输部海事局 = 中华人民共和国海事局（多用于涉外执法场合）
这里我们要说到，并不是所有的“国家XX局”都是上级机关的内设机构，有的“国家XX局”虽位列部级机关之下，但仅仅是管辖关系，而不是内设机构，办公地址往往也是独立的，正式公文当中也不加上级机关的前缀。它们被称为“国家局”，级别比上述那些内设机构要高，多为副部级。如：
国家信访局 → 国务院办公厅
国家烟草专卖局 → 工业和信息化部
国家粮食局 → 国家发改委
国家海洋局 → 国土资源部（2013年由国土资源部的内设机关升格）
还有一些部委的内设机构，办公地点也附属于部委，只是挂牌为国家局。和“有时会使用独立机关的名义”的情况不同，它只有一块牌子、和部委的门牌挂在一起，但并没有内设机构的挂牌。如：
挂牌为“国家语言文字工作委员会”，实际上是教育部的附属机构，但不称“教育部语言文字工作委员会”
最后还有一个要注意的，很多政府机关门口会挂牌有XX办、专案组、指挥部等临时机构或议事协调机构，虽然主要领导班子基本由该机关领导兼任，但它并不等于该机关，因为这些机构并不是机关内部所有人都参与（如国家旅游局同时挂牌“全国假日办”，但旅游局身兼假日办的人员只有10个左右）。所以是两块牌子，但并不是一个机关。
这是一个历史问题导致的。
以前没有公务员的称呼，统一是“干部”；
也没有政府部门和事业单位的严格区分，统一称呼是吃“商品粮”、“公家饭”；
我们现在看到的政府机关、事业单位、国有企业，这都是后来才区分出来的，在以前基本上没区别或没太大区别。
后来为了定岗定编，区分对待，这才有了现在通常所说的“公务员”、“事业编”、“参公编”。但以往的诸多系统，不是都那么好改的，于是就出现了一些政企合一的现象。
例如“新疆生产建设兵团”和“新建集团”是一个机构两块牌子；
“黑龙江省森林工业总局”和“中国龙江森林工业集团总公司”也是一个机构两块牌子；
…………
而很多答主举得例子其实并不是一个机构两块牌子（例如烟草局和烟草公司，邮政局和邮政公司，纪委和监委），这些有一部分人员重合，但并不是一个机构两块牌子，因为只重合了一部分，还有一部分并不相通，他们一般称呼叫“合署办公”。
只有人员完全重合才叫一个机构两块牌子，办的事都一样，管的人也一样，只是不同的时候盖不同的章，才叫“一个机构两块牌子”。
现在还保留着这种政企合一的部门的，基本都是当年类似的企业办社会，办到后来地方政府接不下或不敢接（企业大量老员工，退休金、医疗保险地方政府根本负担不起），一直作为老大难问题，不得不继续保留下去的，未来随着旧企业老职工的逐步离世，不再大规模进新人，慢慢的这类政企合一单位就会逐步被政府吸收掉的。例如原来的铁路公安就从铁路职工身份变成了公务员身份，被政府吸收了；东北的森工林业局也被很多县政府吸收，或者直接转变为县政府，而后把企业职能剥离出去成立国企；还有原来的东北护林队员工，一度从职工变武警，现在又从武警变身为应急管理部员工；凡此种种，不一而足……
类似于古代的“加某某衔”，例如“录尚书事”、“领侍中”，通过讓某人兼任另一个职务获得一些权限。
苏州市虎丘区区政府同时加挂了“苏州市高新区管委会”的牌子，这个区政府在自己职权之外就可以行使作为市政府派出机构的管委会才有的权限。而管委会并不是政府，上级给他授权讓他做一些政府才能做的事肯定有法律风险和“灰色地带”，加挂了区政府的牌子，就可以名正言顺的干。区政府加挂XX经开区/高新区管委会牌子，等于管委会代行政府职能获得许可，区政府通过管委会获得了超过县区级政府的职权，一般来说编制数量是不变的（一开始就加挂的话，後来合并的肯定编制人数多）。
不过这种方法等于找了个漏洞把行政体系的规则破坏掉了，经开区/高新区成立的审核权不完全在民政部手里，发改委、工信部、科技部都能审批一些新区、园区。所以这种“不是行政区却干了一样的活”的区也叫“黑区”。
这就导致很多法律法规成了摆设，反正成立一个管委会，上级授权他各种权利，讓他代管/托管/加挂牌子某个县区或者几个乡镇，那么这些区域什么权限完全就看授权了多少了。。这就乱套了。
另一个原因是，有些机构要撤销了，但领导干部没地方安置也不愿意走，于是合并进别的部门但“保留牌子”，还继续干活。只不过是發工资算另外一个部门的人。
有人说这是历史遗留问题，有人说这是现实业务需要，其实都不准确。
比如说新近大多数地方由安监局转变职能行程的应急管理局，普遍要挂安委办的牌子，原因是安全生产工作很多时候需要统筹全局，大家都是局，你凭啥指挥我？好了，安委会总能指挥你吧？
所以说，加挂牌子其实是一个普遍的事情，农业农村局会加挂农村工作领导小组办公室的牌子；在未单设金融局的地方，会由财政局加挂金融工作领导小组办公室的牌子；哪怕我们熟悉的纪委，也叫纪委监委，也是两块牌子。以上不一而足。
因为权限的规定，或者出于一些临时的需要。比如这次新冠。有的地方上做法，由市委发起成立新冠肺炎疫情防控领导小组，负责指挥大局。各个市直部门根据职责加牌子负责各自职能范围内的事项。比如我在的地市宣传部下属的机构就加了个疫情防控宣传办，其他比如疾控、城管也有临时加了个牌子挂在办公室门口。
还有就是出于业务的需求，因为时代的变化，在机构成立之初规划的职能出现了新的形式。比如现在的网络监管，有的地方是成立新的内设机构，有的是在原有的负责科室加挂牌子。
最后还有一种，是之前的老做法，现在不允许也在被取缔当中(省/市属企业脱钩)。比如之前我们国土局下面有专门的检测公司，监理公司，就由内设科室挂牌，科长兼任总经理。还有公路局(现在叫公路养护中心）/人社局/财政/农业等等也有同样的情况。
目前来说这个比较罕见，随着国企改革的推进，几乎所有政企合一的机构都分开了，行政职能归政府部门，企业只负责经营。
为什么会有国企和政府部门两块牌子，是因为很多国企以前都对应着一个国家部委。
比如三桶油的前身是石油部，现在中石化的下属公司西南油气公司以前是石油部西南石油局，改制后行政职能归发改委能源局。但是名字还保留着，叫西南局有限公司。
又比如电力局，以前电力部门也是政府部门，国务院有一个水利水电部，后面改制，行政职能由水利部和发改委能源局行使，全国各地电力局合并改制成国家电网，地方电力局也就变成了供电公司。
铁路系统里，我们都叫成都局，武汉局，以前铁道部还在的时候，这国务院组成部门，现在改成了企业，行政职能由交通部行使和发改委，但是铁路系统下属机构还是会叫某某局，误以为是政府部门。很早以前，路局的职能甚至超过了地方政府，还有自己的公检法，又有巨大且稳定的经济效益。去路局上班可比当公务员爽多了。
还有个邮局，以前也是政府单位，后来改制了。变成了工信部、三大运行商，邮政银行，和邮政快递。
因此，很多人看到某某路局，某某石油局，某某邮局，以为还是政府部门，两块牌子一套人马，只是公司改制后保留了以前的名字，已经没有行政职能，不再是政府部门。
浙公网安备 33010502007318号